① 如何创新新型城镇化投融资机制
“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环，《国家新型城镇化规划》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制，有效发挥政策性金融的引导和促进作用，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性金融风险，平稳释放城镇化潜力。
建立健全地方债券发行管理制度
城镇化是一个自然历史过程，应当从各地经济社会发展水平、区位禀赋、资源环境承载能力等实际出发，合理确定发展目标和建设任务，顺势而为，量力而行，稳步推进。当前，地方政府债务规模较大，城镇化融资能力下降。推进新型城镇化健康发展，须妥善应对地方政府性债务问题，将债务风险控制在安全范围内。
第一，建议加快研究市政债发行相关工作，建立统一的市场评级体系，探索编制完整的政府资产负债表，为基础设施建设提供长期、稳定的资金来源。目前我国“城投债”从发行人资格和募集资金投向来看，具有市政债特征，但准入条件和债券期限等方面的规定要求与基础设施投融资特点和盈利模式尚存在差距，融资规模也难以满足社会需求。
第二，建议按照控总量、可持续的原则，制订城镇化建设融资规划，统筹考虑各地发展条件、政府负债、资金供给等因素，设立动态、包括市政债在内的全口径负债“天花板”，防范地方政府过度举债。
第三，以地方政府性债务审计为契机，建立地方政府性债务动态监控体系，同时针对基础设施建设“一次建成、长期使用”的资本性支出特点，逐步建立包括跨年度资本预算在内的财政预算制度，着力提高地方政府债务透明度。
第四，可从未来新增加的一般预算收入、国有土地出让收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆盖市政债等政府性债务的风险偿债基金，防范地方政府债务局部、突发的流动性风险，稳定金融机构和债券投资者的市场预期。
拓宽市场化、多元化的资金来源渠道
《规划》提出，要放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且也有助于提高公共服务质量和效率，降低财政风险。
第一，建议进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化，指导国企、民企、外资等各类市场化主体，通过PPP（公私合营）、BOT（建设―经营―转让）、特许经营等商业模式，参与城市基础设施建设和运营。
第二，可参考设立新兴产业投资引导基金的配套政策，鼓励设立专门的城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施领域的市场化、产业化运作。
第三，引导利用保险、融资租赁等社会资金投入城镇化建设，保险、融资租赁等长期、大额社会资金对安全性、收益性有特殊要求，与大部分基础设施项目现金流相对稳定、资金回收期限长的特点较为匹配，可鼓励创新匹配两者需求特点的合作模式，如民间资本发起设立主要投资于市政公用事业领域的融资租赁产品或资金信托计划等。
第四，加快培育多元化的投融资主体，改革创新现有地方融资平台，可通过注入资源、注入股权、赋予特许经营权等方式，充实地方政府融资平台的资本实力，使其发展成为治理规范、财务可持续、以企业信用为主要依托的市场化投资主体。
第五，积极创新项目融资模式，借鉴城市棚户区改造的成功做法，有效发挥政府引导职能，统筹整合地方财政、土地、金融和政策等各类资源，将经营性项目和公益性项目有机组合，建立“以丰补歉”的项目综合收益平衡机制，提升社会资金向公益性城市基础设施项目投资的积极性，为引导商业金融和社会资本进入创造条件。
发挥政策性金融的引导和促进作用
《规划》提出，要发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策。当前我国仍处于社会主义初级阶段，财政性资金需优先安排社会民生保障等领域的支出，难以独力筹集大额资金支持中长期建设。而城市基础设施和社会民生类建设项目公共性强、外部性大、收益性低、回收期长，对商业资金缺乏吸引力，同时我国商业银行的吸储资金基于期限匹配的考虑，主要用于中短期项目和个人金融业务。这就决定了在现阶段，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。
第一，进一步发挥现有开发性金融机构在城镇化建设的主力银行作用，不断总结经验和创新融资模式，继续在建设起步阶段运用开发性资金发挥好“启动器”功能。
第二，建议进一步完善城镇化中长期投融资的制度性安排，参照国际通行做法，赋予开发性金融机构永久国家债信等级，建立稳定、可持续的中长期金融债发行筹资机制，通过开发性金融资金支持城乡基础设施建设和社会民生领域。
第三，为管控地方政府性债务风险，可考虑由国家开发银行或通过招标确定一家银行，进行“统一评级、统一授信、统借统还”，从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债，避免投融资总量失控，形成系统性风险。
第四，可通过设立专项贷款、专项基金和专项债券等配套政策，弥补政府投资特定项目的资本金以及地方配套资金的阶段性缺口。如每年在全国信贷规模安排中设立城镇化政策性贷款专项规模，着力解决农民工市民化、保障性住房和中西部基础设施建设等城镇化瓶颈领域的融资难问题。
② 如何引入社会资本 推动城市建设
刚刚结束的中央城镇化工作会议列出了推进城镇化的六大主要任务,就推进市民化、提高土地利用效率、建立多元可持续资金保障机制等做出具体部署。
不少受访海外专家认为,实现新型城镇化,要尊重国情,体现中国特色,又需“洋为中用”,以开放心胸吸纳国外经验。中央城镇化工作会议提出,应建立多元可持续的资金保障机制,“放宽市场准入,制定非公有制企业进入特许经营领域的办法,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。
太平洋建设集团创始人严介和告诉记者:“最新会议决定意味着今后民营资本有机会全面参与中国城镇化,更好地与公共部门共担风险、整合资源、集成创意、分享收益,提高城镇化的质量和效率。对于像太平洋建设这样的民营企业而言,是个重大利好。”
其实,引入社会资本参与城市建设在国外并非新鲜概念。目前,国际上常见做法包括“建设-经营-转让”(BOT)及其衍生模式,即建设—经营—转让模式。在这种模式下,政府按契约授予私营企业一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润；特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。
在美国,近年来伴随政府财政吃紧,社会资本日益参与城建。美国皮尤慈善信托基金会的研究显示,美国州政府越来越多依靠公私合营推动基建项目。美国已有三分之二的州出台了授权公司合营的法律法规。在澳大利亚,公私合营模式广泛应用于交通、教育、卫生等公用事业,降低了政府的投入成本、提高了产出效率、保证了项目质量。
美国森特尼尔市官员大卫·泽罗诺克指出,公私合营模式的核心在于风险共担和收益共享,成功的关键在于公共和私营部门均对项目整个周期进行详尽分析。
严介和指出,在中国,类似模式的应用尚处于初始阶段,今后发展完善的道路漫长,中国业界在汲取国外经验教训的同时,需要注意摸索、总结符合自身国情和发展阶段的基建投融资模式,逐步提高规范化、专业化水平,努力与时代同步,与世界接轨。
此外,本次会议还强调,应“完善地方税收体系,逐步建立地方主体税种,建立财政转移支付同农村转移人口市民化挂钩机制”。来自海外的经验也显示,理顺财权与事权的财税体制改革正是稳步推进城镇化的重要保障。
美国洛杉矶县阿罕布拉市市长沈时康告诉记者,美国城市财政收入来源主要是联邦政府的税收返还和地方税收。联邦政府或州政府征税后,以城市人口数量或道路长度等为依据,按照特定方法计算后按比例返还给市政府。这部分资金专用于基建项目。此外,房产税和销售税构成地方政府最稳定的收入来源。
本次会议引起海外关注的另一热点是城市管理。会议强调,要加强城镇化宏观管理,尤其是“城市规划要保持连续性”,要求规划时“要多听取群众意见、尊重专家意见”。
原洛杉矶市城建当局规划师黄铁屿说,美国城市基础设施建设通常由政府或居民提出建设或改造要求,举行听证会征求居民意见,经过多次修改后提交居民投票。这种规范的程序,确保了项目顺畅开展。
中央城镇化工作会议还要求,“要以人为本,推进以人为核心的城镇化”。在这方面,城镇化比率高,但“城市病”严重的拉美有着前车之鉴。拉美地区有82%的人口居住在城市中,但由于长期以来城市发展政策无延续性和缺乏规划管理,城市环境污染、交通拥堵、暴力加剧、贫富分化、教育医疗资源匮乏、基础设施薄弱等一系列问题日益严峻。泛美开发银行行长莫雷诺提醒说,中国城镇化进程目前正在快速推进中,应着力避免类似问题。
分析人士指出,城镇化是中国经济和社会发展的必由之路,
③ 新型城镇化带来的机遇
第一， 农业转移人口市民化的巨大内需。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
第二， 农业转移人口向第三产业和服务业纵深发展，提升我国结构转型的能力和速度。随着我国城镇化水平和质量稳步提升，资源配置更加优化，服务业的发展空间被进一步地打开。
第三， 新型城镇化蕴含了城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求。例如交通，到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。
另外，从新型城镇化的主要发展指标中也能看到，此规划所开启的基本公共服务、基础实施领域和资源环保领域的投资巨大。在基本公共服务中，我们看到，教育、医疗、劳动力培训、养老、保障性住房建设等有很大的投资需求。在基础实施领域，交运、供水、污水处理、城市生活垃圾处理、信息化基础设施、城市社区综合服务设施的投资需求。在环境资源领域，我们看到了新能源、绿色能源及节能环保技术的投资需求。
第四， 多方面推进制度改革、消除政策藩篱，创造了巨大的制度红利。
第五， 创新城镇化资金保障机制，建立规范透明的城市建设投融资机制。
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④ 如何采取ppp模式，破解城市建设资金短缺制约
PPP模式：政府通过给予私营公司“长期的特许经营权和收益权”来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。（典型模式）
一、“PPP模式”在未来“地方债”扮演何种角色？
43号文，提供了新一届政府对“地方债务治理”的框架，其中明确“将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能”，推广使用“政府与社会资本合作”模式。
10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是：要大力推广“PPP模式”，通过PPP模式，将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取“公司制PE”形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。
根据国务院研究发展中心的测算：到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演：未来，地方政府性债务，主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年的城镇化资金缺口，PPP模式被委以了重任。
从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用“政府与社会资本合作”模式。鼓励社会资本通过“特许经营”等方式，参与城市基础设施等“有一定收益的公益性事业”的投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过“政府与社会资本合作”模式和地方政府债券解决后续融资。
PPP模式，具有较大的发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若“PPP模式”成功替代“城投主导的融资模式”，其发展空间巨大。
二、何谓“PPP模式”？
PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）指的是：公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。
PPP模式的一个典型结构是：公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司“长期的特许经营权和收益权”来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。
三、“PPP模式”与“BOT模式”的区别？
从广义上来说，PPP指的是，“企业参与提供‘传统上由政府独自提供’的公共产品或服务”的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括：外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为“PPP的一种”。
BOT即“建设—经营—转让”，是指：政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。
但就合作关系而言，在BOT中，政府与企业更多是垂直关系。即，政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而PPP则是，由政府和企业共同出资组建“特殊目的公司”，更强调“政府与私企利益共享和风险分担”。
PPP的优点在于：政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化。但PPP的缺点在于：增加了政府潜在的债务负担。BOT优点在于：政府最大可能的避免了项目的投资损失。但BOT缺点是：投资风险大，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的利益不同，单方面利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。
四、“PPP模式”有哪些优点和缺点？
PPP模式，关键在于“引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作”，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。
“PPP模式”能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。
“PPP模式”能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正的净收益，有助于消化存量债务。
PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承担损失。
实际上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上发表的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，系统性总结了导致PPP项目失败的几个原因：
1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。
2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。
3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。
4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。
5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。
6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。
在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。这一风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过“过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期”吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。
五、“PPP模式”应当如何改进？
未来，PPP债将在地方政府性债务模式中扮演重要角色，“如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势”至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。
首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常“前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大”，私人部门在参与这些项目时，会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。
其次，完善“风险分担”机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关。根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的“风险分担”机制。
最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。