『壹』 如何看待地方政府债务
为应对国际金融危机，实施积极财政政策以来，地方政府的债务显著增长。由此产生了一种普遍的担忧和不安，甚至有的认为我国已经面临地方政府债务危机。到底应当怎样看待地方政府债务，这是一个值得深思的重大问题。单纯就债务论债务没有意义 应当承认，地方政府债务近年来有快速增长。有的专家学者从贷款的去向来推算地方政府债务规模，在2009年天量贷款的背景下，认为地方债务危机已经变成了现实。之所以有这样的推论，一个重要的原因是地方政府债务至今仍是一个“黑箱”，没有一个正式的权威部门发布的数据来让它变成透明。在猜测和推测的情况下，估计出来的数据大相径庭，得出危机的结论也就不足为奇了。但不管怎样，从警醒的意义上看，地方政府面临债务危机的呼喊不啻为一种社会预警的提示。从方法论来看，要正确判断地方政府债务风险或危机，需要从三个层次综合考虑：第一，需要分清楚不同性质的债务，不能眉毛胡子一把抓。地方政府债务有四种类型：显性的直接负债、显性的或有负债、隐性的直接负债和隐性的或有负债。从地方的情况来看，地方政府的显性或有负债较多，而显性的直接负债规模相对较小。不可把地方国有企业的债务都视同为政府的直接负债。即使是投融资平台的债务也不能一概简单地视为政府的直接债务，这就像国有政策性银行、担保公司的债务不能直接当作中央政府债务一样。应当重视地方政府的或有负债，但不等于应直接当作政府的直接负债来管理。混淆不同性质的债务将会人为地扩大政府债务风险。第二，需要和偿债的公共资源联系起来，孤立地就债务论债务是没有意义的。依据债务增长速度、债务绝对规模这样的指标是无法判断风险状态的：债务风险到底是在扩散还是在收敛？偿债的公共资源有三个层次：一是政府收入，包括地方的税收收入和非税收入；二是政府的资产，包括经营性资产和非经营性资产；三是地方政府的资源性资产，如土地资源、矿产资源等，这些资源性资产在市场化过程中资本化会带来大量的政府收益。如果这些资源不足以去偿还现有的债务，也就是地方政府净值为负数，则意味着产生了债务危机的。若是相反，无论债务规模是否达到了历史新高，都无法得出债务危机的结论。第三，要正确判断地方债务风险，还要看地方政府债务使用产生的效应，包括经济效应、社会效应和生态效应等。正面的效应可促进生产力的发展，增强经济社会发展的后劲，这样，债务就可与发展形成一种良性循环。有助于形成良性循环的债务，可以说是“良性债务”，这样的债务即使是短期快速增长，也不足为虑。若是相反，那怕是债务规模不大，增长不快，也会带来债务危机。所以，对债务带来的风险大小，应有资产、资源的概念，而且应从动态循环的视角来认识。地方投融资平台是政府力量与市场力量有效结合的一种中国式创新更进一步分析，地方债务风险的大小还与地方政府债务的体制机制密切相关。如果地方政府的融资、投资机制存在重大缺陷，则会放大债务风险，否则就会收敛债务风险。因为地方政府的融资、投资机制决定了政府债务能否有效地加入到地方的经济循环中去。以系统论的方法来认识，地方政府通过债务融资来投资，将会影响地方经济社会发展系统的初始条件。如果改变了初始条件，例如地方交通、城市基础设施得到改善、人力资本得到积累、关键性的产业得到扶持，那么，经济系统在自组织过程中就会向正反馈状态转变，经济系统扩展，也就是经济增长。如果相反，地方政府债务没有产生效果，对经济系统的初始条件没有带来改善，那么，地方政府债务风险就会急剧扩大。而从近年来地方政府债务融资、投资的机制来看，与往年有了明显的变化。最突出的特点是地方政府建立了集融资、投资于一体的投融资机构，与传统的城投公司、信托投资公司相比，实现了功能性的提升。应当说，地方政府的投融资平台不是事先设计出来的，而是被“逼”出来。地方政府有强烈的融资需求，尤其是在实施为期两年4万亿经济刺激方案，地方必须给中央项目提供配套资金的情况下，如何为政府性投资项目融资是头等大事。正是在这样的背景下，自去年以来，各个地方涌现出很多投融资平台。这些各有特点的投融资平台为地方政府实施积极的刺激政策提供了一个不可或缺的载体。由于没有中央政府统一的部署和安排，地方政府投融资平台五花八门，而且在很短的时间内大量涌现，给人的感觉无疑是一种“乱象”。但也许正是在这种乱象中，可能无意之中踩出了一条新路，形成地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。创新总是会有风险，地方政府投融资平台的建设更是如此。其实，用创新的眼光，或者说从构建我国地方政府的投融资体制来观察，当前这些投融资平台是一个很好的切入点。从各地方的实践来看，政府设立投融资平台的过程，同时伴随着地方政府改革。这与过去的情况已有很大的不同。从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题，当还不起债时，由政府财政去兜底。正是过去这方面的许多教训，现在创立投融资平台时，普遍都强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。为了做到这一点，不少地方已在开始对地方政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。这样的改革，也只有地方政府存在巨大融资需求压力的情况下才会出现。否则，是不可想象的。如果模拟中央政府发行国债的办法来放开地方政府债券发行，把融资得来的资金再以财政拨款的方式给各个职能部门去使用，原有的体制是不可能触动的。这样做，可以现实“统借”、“统还”，但能否“用得好”，则需要在原有体制下去找出路。能否找到则不得而知。对于地方政府的投融资活动，是允许其创新，构建新的体制机制，还是要拉回我们熟悉的看似规范的老路上来呢？地方政府融资规模大小不是问题的根本，关键在于是否有一个有效的和风险可控的投融资体制地方政府融资规模大小不是问题的根本，关键在于是否有一个有效的和风险可控的投融资体制。如果抛开这一点来谈地方政府借了多少钱、风险有多大、问题有多严重，则毫无意义。而地方政府投融资平台的建设恰恰在体制机制方面已经出现了创新的嫩芽，我们对之是一棍子打死，还是帮助其成长呢？我想其答案是不言而喻的。现在的地方政府投融资平台是一种中国式的PPP模式，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。它具有以下功能：一是整合公共资源。通过投融资平台的建设，把政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来。其实，这种整合也是逼出来的，没有巨大的融资需求，地方政府没有压力，进而也就没有动力去整合属于各个部门、单位的资产，并注入到平台公司。对提高公共资源使用效率，减少公共资源及其收益的流失，具有十分重要的作用。二是协调政府的建设职能。在城市化快速推进的过程中，地方政府的建设日渐扩大。在原有体制下，政府建设职能处于“分割”状态，各个部门各自为政。通过创新，可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。三是有利于风险控制。地方政府的投融资需求巨大，如何有效地控制其风险，是当前面临的紧迫问题。国外有很多控制地方政府投融资风险、债务风险的各式办法，但很难搬到中国来。某些元素可以借鉴，但整体的风险控制框架，也就是制度建设，需要创新。地方一般有多个投融资平台公司，这些平台公司之上应有一个超脱于各个政府部门的决策机构，行使相当于董事会的职能。一些地方的做法是设立政府投融资决策委员会和监督委员会，其下设立办公室，由财政部门负责，对整个政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究，报决策机构使用。这摆脱了单纯地由财政部门事后买单的被动局面，提前介入，整体掌控，既有利于政府科学决策，也有利于控制政府投融资风险。这无疑是一举多得。
『贰』 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》什么时间发的
近日，国务院公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国函〔2016〕88号）。同时，经国务院批准，财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。一、问：出台《预案》和《指南》的背景是什么？答：实施地方政府债务风险防控，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。《中华人民共和国预算法》规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”。党的十八届五中全会明确提出建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融等方面风险防控能力。按照党中央、国务院决策部署，财政部全面贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神，积极构建规范的地方政府举债融资机制，严格实施限额管理，要求地方政府举债不得突破全国人大或其常委会批准的限额，依法设置地方政府债务的“天花板”；将政府债务全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，改变了以往政府债务游离于预算之外的局面，主动接受人大监督；开展风险评估和预警，督促高风险地区切实化解风险；发行政府债券置换存量债务，有效缓解地方政府到期债务偿还压力，减轻地方政府利息负担；加大专项检查力度，坚决制止违法违规担保融资行为等，既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用，又有利于防范财政金融风险，地方政府债务管理取得了积极成效，风险总体可控。但当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。图之于未萌，虑之于未有。建立地方政府性债务风险应急处置机制，是落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及预算法相关规定，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，全面依法治国，深化财税体制改革，防范和化解财政金融风险的重要举措。《预案》的出台将有力推动此项工作开展。二、问：出台《预案》的目的以及工作原则是什么？答：建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。《预案》明确，建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制主要遵循以下原则：一是分级负责。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商。二是及时应对。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。三是依法处置。地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。三、问：《预案》主要包括哪些内容？答：《预案》和《指南》牢固树立和贯彻落实五大发展理念，适应和引领经济发展新常态，坚持总体国家安全观，在准确研判当前和今后一段时期我国地方政府性债务风险状况的基础上，坚持问题导向，依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规和政策规定，遵循市场化、法治化原则，对地方政府性债务风险应急处置做出系统性安排，充分考虑各方合法权益，明确风险防控底线，建立预警和分级响应机制，严格风险事件责任追究，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。一是依法明确适用范围。依据预算法等法律和政策规定界定《预案》和《指南》的适用范围：纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务；清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。二是建立分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。三是实施分类应急处置。坚持法治化、市场化原则，严格依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定，区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。四是严格落实责任追究。风险事件发生后，适时启动责任追究机制，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任，对银行业金融机构相关负责人严格依法追责，增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识，防范财政金融风险。四、问：《预案》中提出的地方政府财政重整包括哪些内容？答：财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。《预案》规定了财政重整的主要措施。包括：一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。二是优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。四是申请省级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。五是加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。确有不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，上级政府应当依法按程序提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。六是改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。五、问：《预案》中提出将对地方政府性债务进行分类处置，请问如何处置？答：《预案》依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律规定，区分不同债务类型提出处置原则，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。一是地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任。二是非政府债券形式的存量政府债务。新预算法实施后，地方政府举债只能采取发行政府债券方式，为此《预案》对非政府债券形式的存量政府债务处置进行了明确。债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任。债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照合同法有关规定分类处理。即，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并承担全部偿还责任；债权人不同意在国务院规定的期限内将偿债义务转移给地方政府的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回，地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任，依法实现债权人的风险和收益相匹配。三是存量或有债务。具体包括：——存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照担保法及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。——存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。四是新发生的违法违规担保债务。对新预算法实施以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照上述第三类情况中的存量担保债务依法处理。另外，经国务院同意，财政部专门制定了《指南》，进一步区分存量债务中的银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型，分门别类明确具体处置措施，作为《预案》配套文件印发实施。六、问：《预案》中为什么要提出责任追究？责任追究的范围、响应机制和程序是什么？答：防范和化解地方政府性债务风险事关全局。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）关于建立考核问责机制的规定，《预案》中专门对违法违规责任范围、追究响应机制、责任追究程序进行了明确。一是违法违规责任范围。包括违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为；违反国发〔2014〕43号文件等有关政策规定的行为；其他违反财政部等部门制度规定的行为。二是追究机制响应。发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应当依法对相关责任人员进行行政问责；在地方政府统一领导下，当地银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。三是责任追究程序。有关任免机关、监察机关、银监部门根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。七、问：贯彻落实《预案》应当把握的主线是什么？答：一是坚持法治意识。地方政府债务风险应急处置涉及债权和债务关系。要充分认识地方政府债务管理与一般管理事务的差异性，全面贯彻依法治国的精神，坚持严格依据法律法规规定，妥善应对和处理各种可能出现的风险事件，保护好债权人和债务人合法权益。二是树立风险意识。要主动适应和引领新常态，把防风险摆在各项工作突出位置。要按照《预案》要求，加强动态监测和实时预警，准确研判可能出现的地方政府债务风险及其原因，对症下药，综合施策，力争把各类风险化解在源头，防止风险加剧或转化，并依法加强对金融机构的风险警示和提醒。三是增强责任意识。地方政府债务风险防控事关总体国家安全。要坚持守土有责，妥善处理好促进经济发展和防范债务风险的关系，处理好金融创新和国家安全的关系，把职责范围内可能引发的风险防控好，不能把防风险的责任推给上面、留给后面或转嫁他人。四是强化大局意识。地方政府债务风险防控涉及中央与地方、财政与金融、政府部门与社会主体、当前地方经济增长和国家可持续发展等之间的关系，错综复杂。加强地方政府债务风险防控，要站位更高一层，坚持从全局视角、整体思路出发研究制定各项政策，维护国家持久安全稳定。
『叁』 地方政府债务偿还如何摆脱土地依赖
可以说，地方政府借旧还新，或变相融资，只是将眼前的债务压力向后推延，而且埋下了新的风险，而过去一直高度依赖的土地出让收入增幅不断下降，也说明其未来不可持续。因此，如何摆脱土地财政依赖，构建良性可持续的地方政府融资机制，成为当前亟待解决的问题。特别是伴随着城镇化步伐的积极稳妥推进，地方政府的债务管理能力更加受到考验。
从未来发展看，既要着眼于当前的稳增长任务，又要在城镇化步伐积极稳妥推进过程中完成基础建设的旺盛需求，这就需要在妥善处理存量地方政府性债务同时，不断规范举债融资机制，从根本上化解地方政府债务问题。
培育多元化的融资渠道，完善投融资体系，创新融资模式，成为业内人士的期盼。有观点建议，政府及金融监管部门要逐步引导政府融资平台探索采用发行企业债、资产证券化、上市以及民间投资等多元化的融资方式，转变过度依靠银行贷款的融资模式；也可以尝试引入股权投资基金、BOT、PPP等新型融资方式等。实际上，在年初全国“两会”召开期间，人民银行行长周小川曾表示，在城镇化建设进程中，涉及城镇化的城市基础设施和公用设施方面的融资，可以借鉴国际上的金融工具，如资产证券化、市政债等。这一表述，将本就呼声较高的资产证券化、市政债等金融创新方式推向舆论关注焦点。这些创新性的金融工具，能否在未来担当地方政府融资的重要角色，业内拭目以待。
『肆』 如何控制地方政府融资平台债务风险
发挥市场机制约束地方政府之手
报告建议，将地方政府为发展经济所必须举借的短期债务，通过发债的办法转换为长期债务，从而与地方政府公共基础设施投资收益的长期性相匹配，化解借新债还旧债或依赖土地收益还债的风险。
具体而言，市场约束与行政监管要互为补充。控制地方债务规模不合理扩张，中央政府可以对地方政府的借款实行必要控制，包括按年度或月份进行借款总额控制、禁止地方政府的不合理借款、对地方政府的借款进行审查和监督、禁止违规担保等。除了直接控制，中央政府还可以通过法律法规对地方债务操作进行合理的规则管理。主要管理指标包括地方财政赤字上限、地方政府偿债能力指数、地方债务累积上限、地方公共支出水平等。
然而，“上有政策、下有对策”，地方政府可通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工等很多隐蔽办法规避中央政府债务约束，单纯的直接管制效果并不显著。
这就决定了仅仅依靠中央政府的管制不是万全之法。何况，在自由的市场经济环境下，资金的贷出者会通过借贷利率和借贷数量来对借款人进行约束，没有持久收入支持的负债不会系统性存在。有效利用市场约束是控制地方政府债务风险的重要方面。这要求国内金融市场相对地方政府必须是独立、自由、开放的，地方政府无法通过对金融机构的管制或者干预把自己置于借款人的优先地位，中央政府不会为地方政府债务提供现实或隐性的担保。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。
『伍』 地方债风险到底有多严重
参加两会的代表委员提醒,应警惕新一轮地方投资热背后的债务风险。 地方投资热引发债务风险担忧 “地方政府主导下的过度投资已成为当前越来越突出的矛盾。尽管从短期看,能对拉动GDP增长产生一些影响,但从中长期来说,会埋下很大隐患。尤其要警惕新一轮投资热带来的地方债务风险。”全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说。 2013年,在确定较高投资增速目标的同时,由于经济增长放缓、房地产调控政策不放松及外需疲软,多地下调了财政收入增长目标,从预算报告看,今年地方本级收入增长目标仅为9%。 为弥补地方收支差额,国务院同意由财政部代理发行3500亿元地方政府债券,这一数量为2009年地方债发行以来最高。 根据审计署的审计结果,截至2010年年底,我国地方政府性债务余额为10.7万亿元,地方政府债务率高达70.45%。有机构估计,目前地方政府性债务余额有可能已达13万亿元。 “前几年地方政府借的债今年陆续到期,还本付息压力加大,要警惕潜在风险转化为现实风险。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说。 地方债务风险有多大? 全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康说,目前地方政府性债务风险总体可控,但要注意在局部地区和具体项目上做好风险防范,地方新上各种投资项目,要做好可行性论证,从源头做好风险防范。 全国人大代表、湖北省荆州市市长李建明说,荆州市近几年加快交通基础设施建设,固定资产投资增幅已连续三年保持在35%以上,2013年投资增速也预计在30%以上。目前70%以上投资来自民间,并加强融资平台的资产评估、抵押,未动用地方财政资金用于投资,负债在可控范围内。 全国人大代表、海南省发展和改革委员会主任林回福说,固定资产投资并不意味着完全由政府掏钱,而是政府创造投资条件,让社会、民间、企业来投资,他们选择的过程本身就是市场化的行为,这有利于规避风险。 财政预算报告强调,进一步加强地方政府性债务管理,坚决制止一些地方违法违规融资和担保承诺行为,逐步将地方政府债务收支分类纳入预算管理,建立地方政府性债务风险预警机制。 全国人大代表、湖北黄石市市长杨晓波希望有关融资支持政策能够延续,同时有所创新,比如支持更多有条件的地方政府自行发债。在国务院特批下,2011年,我国选择在财政实力较强的浙江、上海、广东、深圳四地启动地方政府自主发债试点。 迟福林委员建议,加大财税体制改革力度,把以经济总量为导向的中央和地方财税关系尽快调整到以公共服务为导向的中央和地方财税关系。“要以地方经济总量为基础,建设服务型政府,地方在公共服务方面有什么责任,应有什么样的财权和财力,需要从机制体制上明确。” 全国政协委员、中瑞岳华会计师事务所高级合伙人张连起说,一些国家根据政府债务编制资产负债表,可以清楚看出负债情况、偿还能力等。我国防范地方债务风险可以借鉴类似经验,做到公开透明。 据新华社电 建立风险防控长效机制
『陆』 银行为什么能接受行政摊派的地方债券
本轮地方债发行，是在新《预算法》框架下进行的第一次债务置换。在新《预算法》框架下的债务发行，体现了从无序到有序，从混乱到规范，从分权到集权的过程。债务有望被纳入透明箱中，因此地方政府资金黑洞对利率市场化的阻碍部分消除。
本次债券置换的基本特点是：高等级、长期限、平滑性。本次债务置换是存量债务置换，从地方政府债务演化来看，发债主体资质逐渐下沉，现在到期的债务多为高等级债务；站在地方政府的角度，发行长期限的债券更符合其利益，预计发行债券将以长期为主；发行的方式为公开与市场相结合，按“谁的孩子谁抱走”的方式来看，信贷和“非标”为主体，公开发行具备规模较小、对市场冲击较小、平滑性的特点。
为何债务置换节奏如此之快？
根据媒体报道的债务置换版本，此次债务置换的截止时间为2015年8月。当前为5月中旬，距离此次地方债置换截止时点尚不足3个月。如果相关报道属实，为什么会如此急切地进行债务置换？
我们认为，第一，目前资金面极度宽松，央行降息有助于融资成本下降，二季度或为利率底部，在此时进行地方债发行有助于降低地方政府整体的融资成本，三季度之后面临利率上行压力，抓住低利率时间窗口进行债务置换对于降低政府成本极为有利；第二，年内有可能会进行第二次的债务置换，因此尽快完成第一轮置换，能够为第二轮的债务置换预留时间，因此对债市而言仍然存在潜在供给压力。
债务置换银行是否吃亏？
按照媒体的报道，此次债务置换的发行利率下限为同期国债收益率，上限为国债收益率上浮30%。如果相关报道属实，与贷款或者非标相比，银行配置地方债是否吃亏？我们认为是的。主要原因有以下几点：第一，按照2013年6月的统计，在地方政府的债务融资中，通过融资平台公司的融资占比高达38.96%，融资平台公司的融资成本是较高的；第二，在整个地方政府融资中，市级平台和县级平台占比分别为40.75%和28.18%，这两者的综合接近70%。县级平台及多数市级平台原本债务的收益率应当是比较高的。将5年期贷款利率上浮10%-20%作为地方政府融资成本并不符合实际。我们认为，使用一般贷款的加权平均利率较为合适，3月末一般贷款加权利率为6.78%，考虑降息后利率下降10-20BP，贷款利率约为6.6%。
目前国债利率为3.4%，如果按照市场一般的观点，地方债利率比国债利率高30-60BP，则地方债利率约为3.7-4.0%。与贷款相比，加上50Bp的税收溢价和160BP的资本占用溢价，相当于5.8-6.1%，即使考虑流动性溢价，仍然低于一般贷款利率6.6%，所以银行进行地方债置换是吃亏的。
本次债务置换是否“行政摊派”？
市场对于地方债务置换能否降低利率有很大的争议，代表性的观点有两个：一是地方政府债务利率高是市场化定价的结果，地方债务置换无法降低地方债务利率。二是银行负债利率决定资产利率，在银行融资成本居高不下的背景下，银行无法接受利率较低的地方债。这两种观点的结论是，地方债务置换无法通过市场化方式降低利率，只有通过行政化手段或者央行QE才能降低政府融资成本。
我们对上述两种观点均持否定态度。过去地方政府融资贵并不完全是市场化定价，而是受到“软约束”的影响。对于银行而言并非简单的负债利率决定资产利率，而是相互影响；在高收益资产减少甚至消失后，银行负债利率将相应降低。此外，融资主体由包含市县级政府在内，变为省级政府融资，信用资质提高也将促使利率降低。具体而言：
第一，地方政府债务的风险和收益并不匹配，融资贵受“软约束”影响，约束硬化后利率有望降低。现在地方政府债务对银行而言实际是优质资产，其可类比对象是2009年之后的国开行，即目前政府对银行的负债都对应着基础设施或者土地资产，并非坏账。根据兴业银行2015年一季度业绩说明会会议实录，兴业银行“表内表外的政府融资平台资产总的规模大数约1
万亿，到目前为止没有一分不良”。既然地方政府债务风险如此之低，为何地方政府融资成本却很高？一个重要因素是“软约束”。过去地方政府高融资成本类似于“监管套利”，即地方政府在国家限额之外融资，需要付出额外的代价，另一方面地方政府对于融资成本并不敏感，导致地方政府对金融机构议价能力较弱。随着新预算法的实施，地方政府约束逐渐硬化，地方政府对银行的议价能力增强，风险溢价将与实际风险相匹配，地方政府融资成本将降低。
第二，银行融资成本并非地方债利率的决定因素，银行的负债利率与资产利率相互影响，高收益资产减少后，银行负债利率将下降。很多人认为，银行融资成本是银行配置资产的下限，即成本决定资产收益率。但事实并非如此，一个典型的例子是2014年初，当时很多人将银行融资成本高作为债券收益率无法下行的原因，但结果是债券市场的特大牛市。一方面有央行适度宽松的因素，另一方面与“非标”等高收益资产消失有关。银行无法负担高融资成本之后，对于负债端的议价能力将增强，结果是货币市场利率、理财产品利率、货币基金利率的下降。反过来讲，银行之所以能够承受高融资成本，是因为有高收益的资产，而一旦高收益资产消失，则银行融资成本亦会随之降低。地方政府、房地产、产能过剩行业是过去银行高收益资产的主要来源方，2014年开始，产能过剩行业违约显著提高，房地产市场下滑，高收益资产大幅减少。随着新预算法的实施，地方政府预算约束增强，地方政府不再提供高收益资产，最后一个传统高收益资产来源也将消失。目前新增的高收益资产是股权类资产，但是短期内股权类资产的增加远远无法对冲三大传统高收益资产的减少，银行的高收益资产系统性减少，这将再度导致银行融资成本的降低，因而不能将当下的银行融资成本看作地方债利率的下限。
第三，发债主体的信用资质增强，亦将降低地方政府融资成本。在过去，尽管预算法明确规定地方政府不得举债，但是各级地方政府纷纷通过融资平台等方式融资，负债主体资质由省级到市级再到县级都有，而融资主体资质的不同导致融资成本差异极大。以城投债为例，AAA级5年期城投债收益率目前是4.5%，而AA-级5年期城投债收益则高达6.2%，两者相差1.7%。新预算法规定统一由省级地方政府举债，省级政府融资后再将资金向下分配。省级政府信用资质明显好于市级、县级政府，风险溢价将显著降低，因此从信用资质角度讲，地方政府债务置换将县市级政府信用变为省级政府甚至中央政府（省级政府举债额度由中央批准，在某种程度上讲具有中央政府信用），这也将导致地方政府融资成本出现整体性下降。
综上所述，地方政府债务违约率极低，过去的高收益并非完全的市场化定价，而是有“软约束”因素。随着地方政府约束硬化，地方政府议价能力将增强，地方政府融资成本将下降。同时，地方政府不再提供高收益资产，银行高收益资产的减少将导致银行负债成本降低，目前的银行融资成本并非地方债利率的下限。此外，县市级政府信用变为省级甚至中央政府信用，亦将降低地方政府债务成本。
本次债务置换“摊派”和规定利率上限并非单纯的行政干预，背后具有市场化的逻辑。市场普遍预计，公开发行的地方政府债比对应期限的国债利率高30-60BP，在此次规定的1-1.3倍国债利率范围之内，因此规定利率并不意味着非市场化。事实上，地方政府债务高融资成本本身就是非市场化的行为，通过行政手段进行纠正恰恰符合市场化的要求。地方政府债务置换类似于“双轨制”并轨，行政化的手段更多的是为地方政府债务置换顺利进行提供保障，避免短期内全局性资产配置调整对市场造成严重冲击，而并非地方政府融资成本降低的本质。地方政府债务置换能够降低地方政府负债利率的根本原因在于地方政府预算约束增强，“软约束”问题得到一定程度解决。
将地方政府债纳入抵押品范围，与QE完全是两码事
地方政府债纳入抵押品的最大意义在于，为地方政府债提供流动性，从而降低地方政府债的流动性溢价，而之前地方政府债不具有流动性是商业银行消极对待地方债务置换的重要原因之一。央行和财政部在地方债流动性问题上做出让步，有助于地方债务置换的顺利进行。
将地方政府债纳入抵押品范围，与QE或者“放水”无关。银行可以使用地方政府债向央行抵押，并不意味着银行只要申请央行就会同意，具体投放规模和利率并不取决于商业银行，而完全是由央行决定。PSL、MLF等新型工具的本质是解决外汇占款投放基础货币不足的问题，工具本身并不意味着“放水”。不能认为，央行直接给银行钱就是“宽松”；事实上，如果央行给银行钱少于应当给予的基础货币规模，实际是“紧缩”。因此，就数量型调控而言，关键是投放基础货币的总量，而通过什么方式投放并不是重点；就价格型调控而言，关键是利率变高还是变低，基础货币投放的方式和数量都不重要。将地方政府债纳入抵押品范围仅仅是丰富了央行的货币政策工具箱，并不涉及央行是否使用、如何使用，更不表明央行货币政策取向。需要强调的是，QE的前提条件是“零利率”和常规货币政策工具失效，中国目前这两个条件都不具备，所以即使央行进行以地方政府债为基础的PSL、MLF，也与QE并无关系。
对债券市场影响：缓解“需求冲击
此前我们提出了“需求冲击”的概念，即银行面临高收益资产缺乏（无房地产和地方政府“非标”可配），而流动性泛滥（降准后资金充裕），所以会出现对债券的配置需求增加，且对信用债风险钝化。本周一级市场招标情况良好，中标倍数普遍在3倍附近，中标利率低于二级水平，且货币市场利率连创新低，验证了我们的判断。
“需求冲击”为地方债务置换提供了绝佳的机会。如前所述，我们认为地方债务融资成本下降的本质是地方政府预算增强，“软约束”问题得到一定程度解决，因此长期来看，地方政府融资成本下降是比较确定的。短期来看，银行间流动性泛滥为本次地方政府债务置换提供了更为有利的条件。作为首轮地方债务置换，本来难度应该是较大的，而在目前的环境下遇到的阻力将小很多，这也正是上述三部委急切推进地方债务置换的原因。
对于银行来讲，是否积极参与地方债务置换，需要在未来经济增长、未来高收益资产供给和现阶段流动性泛滥之间综合考虑。如果现在不配置资产，那么只能在货币市场以超低利率融出资金，显然是低于银行融资成本的；如果现在配置资产，就意味着放弃未来配置其他资产的机会。而随着经济企稳，房地产反弹，未来高收益资产的供给可能增加。所以，配与不配资产都有道理，最终参与地方债的程度可能取决于不同银行对于未来的判断。
对于债券市场，地方债置换、经济企稳、房地产销售反弹等导致的资产供给增加，有助于缓解目前债券市场的“需求冲击”。因此，短期而言，“需求冲击”仍在继续，“护城河”策略收获期并未结束；但是“需求冲击”结束后，债市面临反弹压力较大，且受长端供给压力影响反弹幅度更高。
对于城投债，一方面地方债务置换会使得城投债的信用风险暴露的可能性下降，另一方面在债务置换的关键时期，城投债务出现违约问题的可能性非常小，此外城投债与地方债收益率存在利差收窄的动力，再叠加银行配置收益率较高资产的刚性需求，我们认为城投债优于利率债，信用利差将继续收窄。■