政府隐性债务对金融机构信用风险

1. 何谓隐性债务-0722

《来自金融监管研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/FIzSCry7J1BStKuS_8i_KQ》

隐性债务本质上是2014年财政部对此前地方政府债务进行一次性登记（本质上是兜底）之后，再一次的盘加底行为。2014年随着43号文和新预算法的实施，财政部对2014年12月底之前的所有债务进行了一次集中登记， 随后对登记范围内的债务通过公开发债等方式予以置换化解 。

但是从2015年开始到2018年地方政府融资又经历了一轮全新的扩张，变种的方式包括工程类项目政府购买服务，违规PPP，明股实债类融资。2015年至2018年在实施债务置换、违规设立政府产业基金、违规政府购买服务、棚改、违规PPP、融资租赁、EPC＋F等项目的过程中，因法规漏洞及违规操作导致大量的隐性债务继续产生，地方政府债务风险越来越突出，形势越来越严峻。

 2017年7月14日 全国金融工作会议指示“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。 这个日子成为地方政府隐性债务的魔咒 ，比任何法规文件都让地方政府心惊胆战；后续置换也是以这个日期成为置换隐性债务分界线。。

（1）决策主体是地方政府；（2）资金用途是公益性项目建设；（3）偿债资金来源于政府财政资金。同时满足以上三点的就可以认定为地方政府隐性债务

出自《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文），是指地方政府在法定债务预算之外， 直接或间接以财政资金偿还， 以及违法提供 担保 等方式举借的债务。

（1）安排财政资金偿还。安排年度预算资金，超收收入，盘活财政存量资金等偿还；（2）出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还；（4）部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务；（5）企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）破产重组和清算。

（1） 只还本金不还利息，且置换的资金只能用于归还本项目；（2）置换后的债务成本不得高于原隐性债务成本；（3）置换后的债务不再是隐性债务，由债务主体经营收入或项目经营收入归还，政府不再承担偿还义务；（3）置换前必须解除政府违规担保；（3）置换债务的到期日不得超过隐性债务上报的化解期限，且总的化解期限在5至10年内；（6）尽量是2017年7月14日前的存量债务（终身问责、倒查责任的魔咒）

银保监会进一步发了 45号文规范 金融机构市场化方式化解隐性债务的原则。

原则：（1）必须是各省级党委和政府汇总报中央国务院备案的地方政府隐性债务存量范围内，由融资平台公司举借并实际提款而相应形成的，记录在财政部地方政府隐性债务清单中的债务。（2）利用“企业周转便利类金融工具”工具化债的前提条件。（3）企业周转便利类金融工具类型包括：银行信贷类产品；公司信用类债券；基金保险类产品，有条件的地方，允许产业基金、私募投资基金等社会资本

同时也强调不合规的隐性债务置换方式：

不得承接明股实债类债务，其实这也是债权债务关系明确应有之义；当然什么是明股实债定义仍然不清晰。

不得通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务。

对未列入财政部隐性债务清单的到期债务，银行保险机构不得使用企业周转便利类金融工具。因为如果不属于隐性债务，一旦置换实质上很可能新增隐性债务。

对已经形成担保圈的债务，不得使用企业周转便利类金融工具。

尤其注意上述关于禁止流贷置换存量到期隐性债务的规定。理由很简单流动资金贷款天然是不对应项目，隐性债务置换的基本原则是要对应项目；用流动资金贷款置换隐性债务很容易被挪用，并不是真的偿还旧的债务；从而容易变相新增政府隐性债务；

但是注意45号文并没有说平台不能发放流动资金贷款， 只是说不能置换，如果我不是置换呢，就是给平台发放流动资金贷款是否可以？

银保监会和国务院2010年文件就规定平台新增贷款只能对应项目，但是那个“平台”是指银保监会名单里面的平台， 而现实中新增隐性债务都是依靠名单外的平台产生的 。

所以过去几年的确不少银行给有隐性债务的平台（但是不在旧的银保监会名单里面）发放流动资金贷款，只要这个资金不被挪用去置换隐性债务或者对应政府项目，那么似乎合规问题不大。这个问题也是后来监管重点暴捶的点。

必须明确隐性债务穿透识别原则。

根据财政部《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件的规定，地方政府隐性债务有以下甄别口径和标准：

1、从融资主体特点甄别， 符合以下市场化融资特征的就不应认定为隐性债务 ，不需同时满足全部5点，至少满足2点，特别是满足第3点的即可认定为市场化融资：

（1）项目运营单位出资人是否社会化、市场化，除国资外，是否还有其他社会投资者。

（2）项目运营单位是否成立了市场化的公司治理结构，政府对公司运营决策的影响程度是否较高，政府官员不能在项目运营单位内兼职。

（3）项目运营单位收入结构是否具备多样化，市场化的特征，若 完全自主定价的收入占比 过半数，一般可判定为市场化运营。

（4）项目经营单位能够依靠自身经营收入偿还对外融资本息，扣除政府补贴后的收入足够对付对外债务。

（5）项目运营单位是否成立了市场化的投资回报机制，公司决策层是否能独立决策利润分配方案，不需上交财政。

2、从项目特征甄别，以下为主要基建项目类型的甄别标准：

（1）交通运输项目。

经营性高速公路、机场：自主定价，收入覆盖本息，投资方有社会资本，不属于隐性债务。

政府收费还贷高速公路、轨交、公交：不能自主定价、收入先入财政，依赖政府补贴。 补贴部分为隐性债务 （以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务，如广告收入。

（2）市政建设项目。

公共绿地、市政管廊、公共广场：无收入来源，所有权归政府的公益性项目， 属于隐性债务 。

供水、供电、供热、供气：有收入但政府定价，需要财政补贴的准公益性项目， 补贴部分为隐性债务 （以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务。

（3）土地储备项目。

土储融资于2016年叫停， 2016年后的土储融资都属于隐性债务。

法规禁止土储中心融资，土储中心融资也属于隐性债务。土储中心与地方融资平台未彻底隔离的，融资也属于隐性债务。

以政府购买服务进行的 土储项目 ，根据财政部文件规定， 土地整理部分应为工程采购，其余部分采用政府购买服务是合规的，不应认定为隐性债务 ，但在实践中往往出现垫资、拖欠工程款、政府回购等情况，涉嫌隐性债务，此外拆迁款是否属于政府购买服务范畴尚存在争议，因拆迁款数额大，土储项目的回款时间长，实践中很少有金融机构愿意介入。 目前可以确认，城投公司代建或代拆迁获取合理报酬，不参与土地分成，不涉及垫资、带资承包等融资事宜，按合理进度付款，没有土地证抵押的，可认定不属于隐性债务。

（4）棚改、保障房、廉租房建设。

棚改、廉租房、保障房建设收入不能覆盖支出，政府提供补贴或回购的， 应认定为隐性债务 。

有配套商业项目，且资金可自平衡的，不属于隐性债务。

保障房、经适房 出售给拆迁户，以市场价格为准定价， 购买人为拆迁户个人不是政府，虽然拆迁款来源于政府也不应认定为隐性债务。

（5）流动资金贷款或流贷性质的融资不会纳入隐性债务

这些贷款的性质仍然是偏向于企业运营层面，根据流动资金贷款管理办法，银行需要测算经营性现金流缺口。资金用途不能挪用与项目，所以反而很难认定是替政府项目融资，不会被纳入隐性债务。

1、BT和垫资。此处BT和垫资都是指城投公司承建政府公益性基础设施项目的建设模式，二者不同之处在于BT项目业主是城投公司或施工单位，垫资项目业主是政府，城投公司是施工方。 BT是指建设-移交这种建设模式，其本身并不会增加政府隐性债务 ，但在实践中BT往往附加了融资行为， 由城投公司负责项目投融资和建设然后由政府回购，这样就会产生政府隐性债务 ，不能仅从BT模式本身去判断是否为隐性债务， 而是要穿透看资金来源是否存在融资内容 ， 实际上带融资的BT项目已经在2015年被财政部叫停。【财金【2015】57号文，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理】

垫资是指城投公司或施工单位带资承包，相当于变相融资，法律规定政府作为业主的公益性项目严禁带资承包，不得拖欠工程款，此类项目都必须先有预算，在预算内进行支付，垫资则往往是在无预算或超预算的情况下， 这样就会产生政府隐性债务 。但是不能仅看到施工单位垫资就认定为隐性债务，需要穿透看垫资施工中的欠款方是否为政府。如果是城投公司欠施工单位工程款，而非政府欠款，不是财政资金偿还也无政府全额担保或补助，则不会产生隐性债务。

土地整理项目中采用政府回购模式的也与上述情况类似，土地整理后政府回购结算，也会产生隐性债务。

2、对没有收入来源的纯公益性项目，例如市政道路，绿地广场、公园、 市政管网等基础设施建设项目 ，虽然举债主体（项目业主）为国有独资或控股公司， 自收自支事业单位 ，表面看来与政府并没有直接关系，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，其偿债资金来源几乎全部是政府财政资金，穿透到偿债资金来源，则可判断由此形成的债务应界定为政府隐性债务。

3、对有一定收入来源但收入不能覆盖支出的 准公益性项目 ，例如地铁项目，一般由地方政府成立的国有独资公司负责筹资，建设及运营管理，建设资金除国有资本金投入，大量依赖于银行贷款、融资租赁、信托贷款等债务，其资金结构比较复杂，需要深入剖析分析。因此类项目收费价格大多属于政府定价，本身运营收益难以实现收支平衡，除运营收入外， 债务偿还来源主要依赖财政专项补贴资金及相关商业开发收入 ，比如地铁项目中物业开发，灯箱广告收入等，因此此类项目应判定为非市场化运作的公益性项目，应当将其债务按照项目不同性质的收入予以区分， 穿透识别哪些属于商业化债务，哪些为隐性债务 ，从偿债资金来源来看，对于财政补贴资金偿还部分对应的债务应界定为政府隐性债务。

4、按照使用者人数进行政府补贴的影子付费项目，例如市政公园安装摄像头计算入园人数，然后政府根据人数补贴票价；当地市政道路的隧道按照摄像头计算过路车辆数量，政府按车辆数补贴过路费，虽然这类项目表面上是政府支付是以补贴使用者方式，而非政府偿还债务方式，但这类项目本质上看仍然是纯公益项目， 项目收入来源是政府补贴， 并没有经营收入，因此不能套用使用者付费PPP模式，穿透到资金来源，此类项目形成的债务应界定为政府隐性债务。

5、复杂的土地储备项目，通常土地储备项目资金只能来源于直接融资类产品，不能贷款融资， 一般是依赖土地储备专项债 ，这样就不牵涉到隐性债务问题， 然而实际情况是2020年新增专项债不得用于土地储备，将使土地储备项目只能依靠自平衡解决资金问题。

例如土地储备项目中政府委托国有企业或开发商承担廉租房和公租房建设（属于土地一级开发），同时划出一部分土地允许开发商配建一些商业设施（土地二级开发），由开发商对外销售或出租，所获得收益不上交财政，而是用于弥补廉租房和公租房开发成本，政府不再支付开发商廉租房和公租房建设成本， 这种模式下项目资金的投入和收益可自平衡，因此不应认定为隐性债务。

然而一般 土储项目中的土地整理部分是不能够申请项目贷款的，因为土地整理不是项目 ，根据 《政府投资条例》规定政府投资项目是指预算内投资形成固定资产的投资项目 ，土地整理不形成固定资产， 因此不算政府投资项目 ，金融机构不能以项目贷款或项目融资， 只能申请流动资金贷款， 贷款无指定用途是以公司综合收入偿还，而通常来说公司承接土地整理项目的收入主要还是政府支付，穿透到最终还款来源仍为财政资金分成比例，属于“以财政资金偿还”，因此应认定为隐性债务。

通过以上几类项目的分析可以看到，如何对表面上无法明确按照定义、特征、甄别口径和标准认定的非典型隐性债务进行穿透识别， 最关键两点就在于： 一甄别项目属性是否为公益性项目以及公益性部分的占比，二项目资金来源或偿还债务资金来源于政府支出，把握住这两点基本就可以抓住隐性债务的本质，做出准确的判断。

2. 中国的金融机构主要有哪些,面临哪些风险

我国㷣内容机构主要有保险证券银行，“从国内看，经济运行周期性、结构性问题仍然存在，金融风险正在呈现一些新的特点和演进趋势。一是重点领域风险仍然较高。地方政府隐性债务存量规模大，公司信用类债券违约压力较大，房地产市场风险可能在某些区域显现，并可能传导至金融机构。二是重点机构和各类非法金融活动的增量风险得到有效控制，但存量风险仍然比较突出。三是金融市场异常波动风险不容忽视。金融市场对外部冲击高度敏感，金融市场之间的风险交叉传染可能性加大。”

3. 政府的隐性负债有哪些

法律分析：政府隐性债务包括地方政府担保债务、担保外债、地方金融机构坏账、社保资金缺口等。

法律依据：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 第三条 对地方政府债务实行规模控制和预算管理

(一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

4. 政府隐性债务是什么意思麻烦通俗一点

政府隐形债务可能是指的国库券吧。现在中国政府是很富强的。没有隐形债务。

5. 地方政府隐性债务存在哪些问题

地方政府隐性债务存在的问题：

1、扩大结构性矛盾

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

2、恶化信用环境

债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

金融风险放大

高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干预，一般地方政府都是城市商业银行的最大股东，向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。

债务风险是社会稳定的隐患

一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

(5)政府隐性债务对金融机构信用风险扩展阅读：

地方政府隐性债务偿还途径：

1、增加国家预算中用于基本养老保险事业的支出；

2、利用股市变现国有资产，变现收入的大部分用以充实基本养老保险基金；

3、开征存款利息税；

4、发行养老保险国家债券；

5、发行养老保险彩券；

6、开辟新税种——个人住房房产税、遗产税及其他；

7、扩大共济基金 可运营部分的投放渠道和投放力度。

6. 政府隐形债务分类

法律分析：隐性债务构成包括：平台等发行企业债、中期票据、短融券、其他债务工具。信托等非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等。

目前国家对于政府隐性债务的定义大致如下：

政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。

还有一部分比较模糊地带，留给地方政府资金申报和认定，如：政府合规运作的PPP项目、形成的未来年度政府支出责任（显然关于这点实践中争议仍然很大，目前财政部的确在限制纯政府付费项目，尤其是可用性付费拉长版BT项目入库），2016年以前举借的用于保障性安居工程的债务。

法律依据：《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》

第二条 清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

第三条 本办法所指存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。

第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。

第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

7. 呼伦贝尔金融机构化解隐性债务存在的问题和困难

主要面临的困难和问题是疫情问题和金融资产盲目扩张。
呼伦贝尔金融机构化解隐性债务存在的问题和困难主要有十个个方面：1.金融资产盲目扩张。2.影子银行风险持续收敛。3.资产质量不实问题。4.违法与腐败行为。5.互联网金融风险大幅上升。6.大中型企业债务风险问题。7.房地产金融化泡沫化势头逐渐增加。8.地方政府隐性债务风险提升。9.金融机构和从业人员违法违规问题。10.服务实体经济质效下降。仅供参考。

8. 地方隐性债务是指什么

政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。还有一部分比较模糊地带，留给地方政府资金申报和认定，如：政府合规运作的PPP项目、形成的未来年度政府支出责任（显然关于这点实践中争议仍然很大，财政部的确在限制纯政府付费项目，尤其是可用性付费拉长版BT项目入库），2016年以前举借的用于保障性安居工程的债务。 总体来看，区别于纳入预算管理的政府债务限额内债务的，在其以外的所有政府违规举债或担保行为，就属于增加政府隐性债务的行为。
拓展资料：
一、2018年11月，央行发布《中国金融稳定报告（2018）》，对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估，并首次揭示地方政府隐性债务的典型现状。
1）政府投资成拉动经济主力 县市对上级补助的依赖度过高，普遍存在强烈的融资冲动。银行机构涉政信项目新增贷款上升。
2）隐性债务占比高 隐性债务余额较显性债务更高。属违规举债清理范围银行涉政信项目隐性债务占银行对政府债权较大比例。
3）隐性债务类型多 隐性债务构成包括：平台等发行企业债、中期票据、短融券、其他债务工具。信托等非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等。
4）隐性债务投向长期项目为主 基础设施建设、棚改异地扶贫搬迁园区建设、平台日常经营。
5）市县级政府隐性债务风险大 区县级和市州级隐性债务比例较省本级隐性债务比例更高。
二、隐性债务的主要呈现形式
根据地方政府隐性债务的定义可知，通常地方政府隐性债务主要有：
1．利用企事业单位等违规举债 。国发[2014]43号中就已经明确，要划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门也不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
三、根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，针对隐性债务的清查，中央重点关注以下两类机构： 机关事业单位。包括各级党委、政府所属部门，事业单位，社会团体，国企，包括一级（集团）企业及其下级企业（包括具备独立法人资格的子公司、控股公司等）。包括但不限于： ①银监会认定的融资平台名录。 ②财政部2014年清理甄别存量政府债务时认定的融资平台名录。 ③2016年以来统计地方政府承诺偿还或提供担保的融资平台债务、通过签订合同承担的财政支出事项时，地方自行上报的融资平台名录。 ④其他未纳入名录管理，但符合监测范围定义的国企。

9. 政府会给地方债兜底吗政信投资的风险如何把控

地方政府受中央政府的任命、管辖、监督和政绩考核，税收和发债权利集中于中央，省级以下政府没有税收立法权，地方政府发债必须获得中央审批。所以即便中央不兜底，地方政府债务违约也是极小概率，或者说不会发生的事情。地方债强调“属地管辖”原则，省级政府成了地方政府债务的最后兜底主体。
因此，地方债可以说是安全性很高的金融产品，作为投资人来说，最重要的是选择一家专业的、严谨的金融机构，例如政信投资集团这种专注于政信金融领域的公司，这样可以大大减少“踩雷”的风险。