土壤修復融資

㈠ 如何解決關閉企業遺留的環境污染問題

隨著我國工業化和城市化進程的不斷加快，大量企業由於布局調整、結構優化等原因被關閉、停業或搬遷，由此產生了大量的環境遺留問題，例如工業固體廢物，尤其是危險廢物堆放、土壤污染、水體污染等。對於大中型企業，可以在兼並調查時清算污染欠賬，但對於大多數中小型污染企業，在關停後往往找不到企業主，或者無力支付環境污染治理和生態修復的費用，使得這些遺留環境問題難以得到有效解決，對周邊居民的人身和財產安全造成重大影響，也對後續土地的再利用和再開發留下了嚴重的環境安全隱患，成為影響和制約區域可持續發展的重要因素。

眾所周知，污染企業遺留環境問題，尤其是污染場地的土壤修復，所需資金巨大。為保障群眾人身健康安全，政府往往不得不承擔這一開銷，對財政造成巨大壓力。十八屆三中全會提出建立多元投融資機制，解決環保投入不足、投入效率不高的問題。環境基金制度作為解決環境遺留問題的一種經濟手段在國外發揮了重要的作用，如美國和日本均有成功的經驗，但我國在此領域的研究和實踐尚未開展，亟需借鑒國際上的先進經驗，結合我國的實際情況，對環境基金的建立形勢、基金來源、用途及操作流程、政策法規支撐等制度構建開展相關研究，為我國在一定程度和范圍上解決以上環境問題提供切實可行的途徑和方法。

1 國際環境基金制度簡介

發達國家的工業化進程較中國早，也曾經歷過由 於產業結構、布局調整等造成大量企業關停、搬遷，深受遺留環境問題困擾的階段。因此，在遺留環境問題治理，尤其是污染場地的治理和管理方面經驗教訓也 較為豐富。其中，環境基金制度作為解決環境遺留問題的一種經濟手段發揮了重要的作用，如美國的超級基金，日本的多種環境基金等。

1.1 美國：超級基金

20世紀70年代，美國頻發遺留場地污染事件，由此產生的土壤污染和水體污染對當地居民的身體健康 造成嚴重的不良影響。例如發生在紐約州的萊夫運河 (Love Canal)化學垃圾污染事件。為此，1980年美國國會通過了《綜合環境反映、賠償和責任法》(CERCLA，又稱《超級基金法》）。在該法案中最重要的內容是創建了 「超級基金」，用於高污染、有害廢棄地的治理。

超級基金以信託基金的形式建立，初始資金來源主要有兩個：一是對生產石油和某些無機化學製品行 業徵收的專門稅，二是聯邦財政。1996年修改超級基金法的時候，基金總數擴大，來源包括企業附加稅、聯邦普通稅、基金利息和費用承擔者追回的款項等。超級基金的運行機制是「先治理，後追責」。根據《超級基金法》的規定，當污染場地的治理責任主體不能確定， 或無力承擔相關費用時，即採用超級基金來支付整治修復費用。之後，超級基金通過提起訴訟，向能找到的責任主體追索其所支付的治理費用。

盡管《超級基金法》在實施過程中仍存在這樣那樣的問題，但基於其對解決遺留污染問題所做的創新 和所取得的顯著成效，已經成為世界各國污染修復環境立法的重要借鑒。

1.2 日本：多種環境基金

上世紀中葉也是日本飽受環境污染災害的時期。 對於如何籌措環境污染治理和生態修復的資金，日本 通過立法或訴訟和解等途徑，建立了多種環境基金。 包括：依據《公害健康被害補償費》設立的環境基金，主要用於被認為是水俁病、哮喘病患者的補償；通過東京大氣污染訴訟和解設立的大氣污染特別賠償基金，等等。

日本環境基金有很多種，盡管補償對象、資金來源、使用途徑、操作程序等方面各有不同，但其共同特 點是具有非常嚴格的實施規范和嚴厲的處罰措施。這對於保證資金的正常、長久運行具有重要意義。

2 我國遺留環境污染問題解決現狀

經過數十年的工業化進程，我國的社會經濟發展取得了巨大進步，但也付出了沉重的資源環境代價。 20世紀90年代起，由於產業結構調整、城市布局調整等政策措施的實施，眾多企業被關停、搬遷，也有大量中小型企業在經濟浪潮的席捲下破產關閉。隨著企業的關停、搬遷，遺留的環境問題開始凸顯。尤其是原企業場地的土壤污染、水體污染、危險廢物堆存等環境污染問題，對周邊群眾的人身健康造成嚴重的不良影響。且隨著城市化進程，部分污染場地被納入居住用地或商業用地，使得當地居民遭受到長期的潛在威脅。在原污染場地上建設住宅小區，被居民知曉後引發群體性事件的現象曾經真實發生，這也使得污染土地的再利用和再開發也受到嚴重影響。

2.1 「企業排污，百姓遭殃，政府買單」現象普遍存在

盡管根據我國現行的環境保護法明確規定：「 一切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告」，且企業、 事業單位的選址、設計、建設和生產，都必須充分注意防止對環境的污染和破壞……已經對環境造成污染和其他公害的單位，應當按照誰污染誰治理的原則，制定規劃，積極治理。」但對於企業破產關閉後的污染問題由誰承擔並未給出明確的規定，最高人民法院也未出台相關的司法解釋。因此，大多企業在破產、關閉、搬遷過程中，由於法律制度、環境標准、責任追究機制以及資金保障上的缺失，善後處置方案往往集中在人員安置和資產債務處置，而對環境治理和污染賠償問題重視不足，對於污染區域的環境恢復與治理更是少人問津。環境污染治理和生態修復及賠償責任最終轉移給地方政府，造成「企業排污，百姓遭殃，政府買單」現象普遍存在，不但給地方政府財政造成極大的壓力，也對區域經濟和社會發展造成一定的影響。

2.2 遺留環境問題的評價標准體系不健全

企業關閉後的遺留環境問題主要以固體廢物堆存、水污染、土壤污染、生態破壞為主。但由於目前我 國的環境評價標准體系尚不完善，這些環境問題的評價仍有一定困難，從而使得一些環境污染和生態破壞問題，尤其是潛在問題，得不到科學認識和重視，造成責任劃分執法困難、延誤治理修復等情況。例如針對化工企業搬遷後的土壤污染問題，由於污染物監測種類、使用范圍等原因，我國現有的相關環境質量評價標准尚不能滿足評價需求。例如《土壤環境質量標准》 (GB15618-1995)，以保護土壤功能和主要性質為主，欠缺對人體健康風險的考慮；《場地環境評價導則》主要適用於污染場地、特別是工業污染企業搬遷後場地的土壤和地下水污染調查與評價，其推薦的評價污染物種類遠不能滿足化工企業土壤問題的評價需求。

2.3 環境污染責任保險制度尚存在一些問題

為解決企業環境污染問題，我國也逐步開展了相關研究和實踐工作。目前經過試點實施並推廣的主要 手段為環境污染責任保險制度。環境污染責任保險早在20世紀90年代初期就曾經在我國開展過短暫的 試點工作，但由於投保企業過少、呈報范圍不大等原因以失敗告終。2007年，原環保總局和保監會在深入調查研究的基礎上，再次開始了新一輪的試點工作， 並在地方特色、政策法規等方面實現多個重要突破， 取得了階段性的成果。國家環境保護「十二五」規劃中 明確提出「健全環境污染責任保險制度，研究建立重金屬排放等高環境風險企業強制保險制度」，在全國范圍內推廣。但是由於實施時間較短，這一制度仍不可避免地存在_些問題，例如企業對保險的認識不夠，投保熱情不高；參保企業數量不多，環境風險難以完全充分地分散和分擔；保險公司環境技術支持不夠；法律法規保障不夠，配套政策不完善等。

2.4 環境基金制度尚處於國際經驗介紹和學習階段

環境基金制度雖然在國外已經有了較為成功的經驗，但由於治理責任主體界定、資金來源等方面尚存在較大的爭議，我國在這一方面的工作還停留在國 際經驗介紹和學習階段。由於任何一項制度均具有一定的社會經濟背景和適用范圍，因此在借鑒國際經驗的過程中，一定要科學分析該制度在實施過程中存在的問題，引入的過程中一定要根據我國的國情進行相應的調整，揚長避短，不能一味地生搬硬套，盡可能地建立適用於我國國情的制度。

3 我國建立關閉企業遺留環境風險基金的意義

3.1 有效解決關閉企業遺留環境污染的治理問題

根據世界銀行2010年關於《中國污染場地的修復與再開發的現狀分析》的研究報告，近幾年我國工業企業搬遷遺留的場地中有將近1/5存在較嚴重污染。這一數據僅是指工業企業搬遷造成的遺留土壤污染問題，尚未包括固體廢物堆存、水體污染等其他 類型的環境問題。這些遺留問題若不能得到有效解決，不僅造成生態環境的極大破壞，而且可能對當地居民的人身和財產安全產生巨大損害。由此可知，在我國資源、人口、經濟的巨大壓力下，解決關閉企業的遺留環境問題對於建設兩型社會、實現可持續發展具有重大意義。建立關閉企業遺留環境風險基金，可以在責任主體不明確的情況下，先為遺留環境污染治理和生態修復提供資金支持，然後通過其他措施或手段尋找責任主體，從而及時有效地解決企業關閉後的遺留環境問題。

3.2 減輕政府解決遺留環境問題的財政負擔

關閉企業的遺留環境污染治理和生態修復費用往往支出數額巨大，而一般關閉企業，尤其是破產企 業根本沒有能力支付這一費用。目前，在我國這種狀況往往是若對周邊人群沒有直接緊迫的影響，且受污染土地的再利用對污染的敏感性不大，則大多對污染狀況放之不理。若對周邊人群造成人身健康的影響，或土地再利用受到影響，則這筆費用多由政府承擔，對財政造成非常大的壓力。通過建立關閉企業遺留環境風險基金，多渠道籌措遺留環境污染問題的治理資金，可以有效減輕地方政府在這一領域的財政負擔。

4 建立關閉企業遺留環境風險基金的構想

借鑒國外的成功經驗，在我國建立關閉企業遺留環境風險基金，重點從以下4個方面入手：

4.1 基金建立形式

目前環境基金的建立形式主要有兩類：_類是具有獨立的法人實體，另一種是隸屬於政府管理部門。 這兩者的區別主要在於前者帶有營利性質，後者則屬於純行政管理機構，具有一定的行政色彩，屬於公益性質。關閉企業遺留環境風險基金建議由政府環境部門建立，並對基金的運作情況實施監督管理以及政策性引導，對投資項目進行把關。基金的運作則委託專業的機構進行託管，負責基金籌措和使用管理，對所支持項目的鑒別、評估、投資分析、實施監管以及最終評價等進行監管。將基金進行託管的好處在於能夠確保基金以更加透明、公開的方式運行。

4.2 基金來源

基金來源主要有4個途徑：1)政府撥付，包括政府從財政收入中按一定比例或定額撥付、納入財政預 算的財政資金，徵收的超標排污費，國家或地方的污染防治專項資金等。2)向企業收取，即根據企業污染類型、污染物排放等情況，向排污企業收取一定的環境污染和生態修復保證金。排污企業的界定可以環境影響評價結論、企業排污申報、污染源普查、環境統計等為依據。3)社會資金，即國際資助，企業、社團捐款等。4)基金孽息。

4.3 基金用途及操作流程

關閉企業遺留環境風險基金的主要用途：企業關閉、破產、搬遷後，且無力承擔環境污染治理的社 會責任時，用來治理污染、修復生態環境、支付賠償損失等。

基金的運作可以採取項目全生命周期管理模式，具體的操作流程包括：項目鑒別，項目評估，項目實施和監管，項目結束和績效評價，資金追回。基金所支持的項目由政府環境主管部門提供，首先經專業的環境監測評價機構根據具體的評價標准進行項目鑒別篩選之後，根據緊迫程度（例如已經對周邊群眾造成人身傷害）進行排序，確定項目實施順序。之後委託專業環境和金融部門對項目的實施目標、技術可行性、 社會和環境效用、融資方案及資金預算等進行評估，確定項目的實施方案。項目實施過程中政府管理人員和基金託管機構共同承擔監管職責。項目完成之後要對項目的目標和社會環境效益進行綜合評價，總結項目實施過程中的經驗和不足，為後續項目的實施提供改進依據。項目完成後，環保部門和基金託管部門要採取進一步的措施尋找責任主體，盡可能追回治理資金，以保證基金的長期運轉。

4.4 政策法規支撐

任何制度的建立都離不開政策法規的支撐。因此，應盡快完善關閉企業遺留環境污染治理的相關政 策法規，明確環境污染的責任應為企業，地方政府作為監管部門負責協調工作。制定和完善遺留環境問題及其治理和修復的評價標准體系，例如針對不同類型的污染企業和企業關閉後原土地性質的改變，制定相應的環境評價標准和修復技術指南等，為環境污染治理提供技術支撐的同時，也為環境風險基金運行過程中的項目評估、投資分析等提供科學依據。

4.5 試點先行

建立關閉企業遺留環境風險基金，是建立多元化環保投融資機制的一項重要探索。因此，可選擇個別 地區開展試點工作，探索建立環境風險基金的流程、 制度、政策等，及時總結經驗教訓，取得較好成效後再逐步推廣。

5 小結

環境基金作為解決環境遺留問題的有效經濟手段之一，在美國、日本均取得了顯著的成效，為我國提 供了寶貴的經驗借鑒。鑒於我國企業關閉後的遺留環境問題日益凸顯，借鑒國際經驗，在我國建立關閉企業遺留環境風險基金，在責任主體不明確或難以追究的情況下，可以及時有效地解決遺留環境問題，降低環境風險，保障當地居民人身安全，促進社會經濟穩定健康發展。同時，可以多渠道籌措治理資金，有效減輕地方政府的財政負擔，避免「企業排污，百姓遭殃， 政府買單」現象的出現。

關閉企業遺留環境風險基金由政府環境管理部門以信託基金的形式建立，主要用於企業關閉、破產、 搬遷後無力承擔環境污染治理的社會責任時，污染治理、生態環境修復、賠償損失支付等。資金來源可以包括政府撥付、企業收取、社會捐助、國際資助和基金孽息等。基金的運作委託專業機構託管，以項目全生命周期管理模式操作。為保證基金的長期穩定運行，應盡快制定和完善相關的政策法規、評價標准、技術指南等。此外，基金建立建議試點先行，取得較好成效後再逐步推廣。

㈡ 土壤修復的現狀

隨著工業化進程的不斷加快，礦產資源的不合理開采及其冶煉排放、長期對土壤進行污水灌溉和污泥施用、人為活動引起的大氣沉降、化肥和農葯的施用等原因，造成了土壤污染嚴重。2006年7月，國家環保總局局長周生賢在全國土壤污染狀況調查及污染防治專項工作視頻會議中表示，全國土壤污染的總體形勢相當嚴峻。據不完全調查，全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存佔地和毀田200萬畝，合計約佔耕地總面積的1/10以上，其中多數集中在經濟較發達的地區。嚴重的土壤污染造成巨大危害。據估算，全國每年因重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元。
對於目前國內土壤污染的具體情況，並沒有明確的官方數據。分析認為，目前我國的土壤污染尤其是土壤重金屬污染有進一步加重的趨勢，不管是從污染程度還是從污染范圍來看均是如此。據此估計，目前我國已有六分之一的農地受到重金屬污染，而我國作為人口密度非常高的國家，土壤中的污染對人的健康影響非常大，土壤污染問題也已逐步受到重視。 2012年3月份出台的《「十二五」規劃綱要》將節能環保列為七大戰略性新興產業之首。其中，土壤修復是在環保產業的重點發展之列並明確提出要強化土壤污染防治監督管理。
在環境產業發達的國家，土壤修復產業占整個環保產業的市場份額高達30%至50%。國內的一些科研機構包括清華大學以及中科院等紛紛開始研究土壤修復項目。事實上，國內土壤修復市場正被國內外看好。國外的一些土壤修復咨詢機構，如荷蘭DHV集團等也紛紛進入國內，帶動了國內修復產業的意識、技術和市場的發展。在北京、上海、南京等經濟相對發達且污染場地較多的區域，也迅速涌現了一批土壤修復工程類企業。
盡管2011年我國貨幣信貸政策持續趨緊，但銀行等金融機構對環保產業的信貸力度明顯增大，2010-2011年以農銀租賃、國泰租賃為代表的融資租賃公司競相拓展節能環保市場;私募基金投資者也已經將視野移向以土壤修復為代表的環保領域。應該說環保產業的融資環境良好。
從行業發展來看，自2009年以來，環保產業成長速度明顯加快。受此影響，國內土壤修復的產業鏈也逐步進入有序化和細分化階段，形成從土壤污染項目的檢測到風險評估、再到修復工程的實施、進而還有相應修復設備商的上中下游產業價值鏈。