清理規范非融資性擔保公司

A. 你好，我公司是非融資性擔保機構，剛剛下成立，能說下成立時及計提各種准備金的會計分錄和注意要點

近日，經國務院批准，中國銀監會、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、商務部、中國人民銀行和國家工商總局聯合發布《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》是根據國務院辦公廳《關於進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》（國辦發〔2009〕7號）要求，由國務院建立的融資性擔保業務監管部際聯席會議在深入調研和反復論證的基礎上研究起草的。《辦法》共七章，五十四條。其中，第一章總則，主要規定了制定《辦法》的目的與依據、經營原則、監管體制及相關釋義；第二章設立、變更和終止，重點確立了融資性擔保公司及其分支機構的設立審批制度與設立的條件；第三章業務范圍，規定了融資性擔保公司的業務范圍和禁止行為；第四章經營規則和風險控制，對內部控制制度、風險集中度管理、風險指標管理、准備金計提、為關聯方擔保的管理以及信息管理與信息披露等進行了重點規范，對公司治理、專業人員配備、財務制度、收費原則以及責任分擔等內容作出了原則性規定；第五章監督管理，對非現場監管、資本金監管、現場檢查和重大事項報告、突發事件響應、審計監督、行業自律以及徵信管理等內容作出了相應的規定；第六章法律責任，在現行法律法規的限度內規定了監管部門、融資性擔保公司以及擅自經營融資性擔保業務的其他市場主體的法律責任；第七章附則，規定了《辦法》的適用范圍、制定相關辦法的授權、規范整頓等內容。
《辦法》的規范對象主要是公司制融資性擔保機構，即依法設立，經營融資性擔保業務的有限責任公司和股份有限公司。
據融資性擔保業務監管部際聯席會議辦公室（銀監會融資擔保業務部）有關負責人介紹，近年來，我國融資性擔保業為中小企業特別是小企業、微小企業提供融資服務和促進地方經濟發展的能力和作用日益增強，特別是在國際金融危機爆發後，擔保機構在緩解中小企業貸款難、促進中小企業發展等方面起到了重要作用，取得了較好的社會效益。但與此同時，擔保行業也暴露出相關法律法規和社會信用體系不健全、有效監管缺失、擔保機構運作不規范、內部管理鬆弛、風險識別和控制能力不強以及違法違規抽逃資本金、非法經營金融業務等問題。《辦法》的制定和發布將進一步加強對融資性擔保業務的規范管理，防範化解融資性擔保業風險，促進融資性擔業健康發展。
這位負責人表示，《辦法》的制定實施，將對融資性擔保業的規范和發展產生現實和長遠的積極影響，特別是通過《辦法》有關審慎規則的實施和對現有擔保機構的規范整頓，有望使融資性擔保機構乃至整個擔保行業逐步走上依法審慎經營的軌道，這對於提高社會特別是銀行業金融機構等債權人對融資性擔保業的認可度將起到積極的作用，有利於融資性擔保行業的長遠發展，有利於更好的支持和促進廣大中小企業發展。
中國銀行業監督管理委員會
中華人民共和國國家發展和改革委員會
中華人民共和國工業和信息化部
中華人民共和國財政部令
中華人民共和國商務部
中國人民銀行
國家工商行政管理總局
2010年第3號
為加強對融資性擔保公司的監督管理，規范融資性擔保行為，促進融資性擔保行業健康發展，依據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》等法律規定，中國銀行業監督管理委員會、中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國工業和信息化部、中華人民共和國財政部、中華人民共和國商務部、中國人民銀行、國家工商行政管理總局制定了《融資性擔保公司管理暫行辦法》，經國務院批准，現予公布。自公布之日起施行。
中國銀行業監督管理委員會主席劉明康
中華人民共和國國家發展和改革委員會主任張平
中華人民共和國工業和信息化部部長李毅中
中華人民共和國財政部部長謝旭人
中華人民共和國商務部部長陳德銘
中國人民銀行行長周小川
國家工商行政管理總局局長周伯華
二○一○年三月八日
融資性擔保公司管理暫行辦法
第一章總則
第一條為加強對融資性擔保公司的監督管理，規范融資性擔保行為，促進融資性擔保行業健康發展，根據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》等法律規定，制定本辦法。
第二條本辦法所稱融資性擔保是指擔保人與銀行業金融機構等債權人約定，當被擔保人不履行對債權人負有的融資性債務時，由擔保人依法承擔合同約定的擔保責任的行為。
本辦法所稱融資性擔保公司是指依法設立，經營融資性擔保業務的有限責任公司和股份有限公司。
本辦法所稱監管部門是指省、自治區、直轄市人民政府確定的負責監督管理本轄區融資性擔保公司的部門。
第三條融資性擔保公司應當以安全性、流動性、收益性為經營原則，建立市場化運作的可持續審慎經營模式。
融資性擔保公司與企業、銀行業金融機構等客戶的業務往來，應當遵循誠實守信的原則，並遵守合同的約定。
第四條融資性擔保公司依法開展業務，不受任何機關、單位和個人的干涉。
第五條融資性擔保公司開展業務，應當遵守法律、法規和本辦法的規定，不得損害國家利益和社會公共利益。
融資性擔保公司應當為客戶保密，不得利用客戶提供的信息從事任何與擔保業務無關或有損客戶利益的活動。
第六條融資性擔保公司開展業務應當遵守公平競爭的原則，不得從事不正當競爭。
第七條融資性擔保公司由省、自治區、直轄市人民政府實施屬地管理。省、自治區、直轄市人民政府確定的監管部門具體負責本轄區融資性擔保公司的准入、退出、日常監管和風險處置，並向國務院建立的融資性擔保業務監管部際聯席會議報告工作。
第二章設立、變更和終止
第八條設立融資性擔保公司及其分支機構，應當經監管部門審查批准。
經批准設立的融資性擔保公司及其分支機構，由監管部門頒發經營許可證，並憑該許可證向工商行政管理部門申請注冊登記。
任何單位和個人未經監管部門批准不得經營融資性擔保業務，不得在名稱中使用融資性擔保字樣，法律、行政法規另有規定的除外。
第九條設立融資性擔保公司，應當具備下列條件：
（一）有符合《中華人民共和國公司法》規定的章程。
（二）有具備持續出資能力的股東。
（三）有符合本辦法規定的注冊資本。
（四）有符合任職資格的董事、監事、高級管理人員和合格的從業人員。
（五）有健全的組織機構、內部控制和風險管理制度。
（六）有符合要求的營業場所。
（七）監管部門規定的其他審慎性條件。
董事、監事、高級管理人員和從業人員的資格管理辦法由融資性擔保業務監管部際聯席會議另行制定。
第十條監管部門根據當地實際情況規定融資性擔保公司注冊資本的最低限額，但不得低於人民幣500萬元。
注冊資本為實繳貨幣資本。
第十一條設立融資性擔保公司，應向監管部門提交下列文件、資料：
（一）申請書。應當載明擬設立的融資性擔保公司的名稱、住所、注冊資本和業務范圍等事項。
（二）可行性研究報告。
（三）章程草案。
（四）股東名冊及其出資額、股權結構。
（五）股東出資的驗資證明以及持有注冊資本5％以上股東的資信證明和有關資料。
（六）擬任董事、監事、高級管理人員的資格證明。
（七）經營發展戰略和規劃。
（八）營業場所證明材料。
（九）監管部門要求提交的其他文件、資料。
第十二條融資性擔保公司有下列變更事項之一的，應當經監管部門審查批准：
（一）變更名稱。
（二）變更組織形式。
（三）變更注冊資本。
（四）變更公司住所。
（五）調整業務范圍。
（六）變更董事、監事和高級管理人員。
（七）變更持有5％以上股權的股東。
（八）分立或者合並。
（九）修改章程。
（十）監管部門規定的其他變更事項。
融資性擔保公司變更事項涉及公司登記事項的，經監管部門審查批准後，按規定向工商行政管理部門申請變更登記。
第十三條融資性擔保公司跨省、自治區、直轄市設立分支機構的，應當徵得該融資性擔保公司所在地監管部門同意，並經擬設立分支機構所在地監管部門審查批准。
第十四條融資性擔保公司因分立、合並或出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當經監管部門審查批准，並憑批准文件及時向工商行政管理部門申請注銷登記。
第十五條融資性擔保公司有重大違法經營行為，不予撤銷將嚴重危害市場秩序、損害公眾利益的，由監管部門予以撤銷。法律、行政法規另有規定的除外。
第十六條融資性擔保公司解散或被撤銷的，應當依法成立清算組進行清算，按照債務清償計劃及時償還有關債務。監管部門監督其清算過程。
擔保責任解除前，公司股東不得分配公司財產或從公司取得任何利益。
第十七條融資性擔保公司不能清償到期債務，並且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，應當依法實施破產。
第三章業務范圍
第十八條融資性擔保公司經監管部門批准，可以經營下列部分或全部融資性擔保業務：
（一）貸款擔保。
（二）票據承兌擔保。
（三）貿易融資擔保。
（四）項目融資擔保。
（五）信用證擔保。
（六）其他融資性擔保業務。
第十九條融資性擔保公司經監管部門批准，可以兼營下列部分或全部業務：
（一）訴訟保全擔保。
（二）投標擔保、預付款擔保、工程履約擔保、尾付款如約償付擔保等履約擔保業務。
（三）與擔保業務有關的融資咨詢、財務顧問等中介服務。
（四）以自有資金進行投資。
（五）監管部門規定的其他業務。
第二十條融資性擔保公司可以為其他融資性擔保公司的擔保責任提供再擔保和辦理債券發行擔保業務，但應當同時符合以下條件：
（一）近兩年無違法、違規不良記錄。
（二）監管部門規定的其他審慎性條件。
從事再擔保業務的融資性擔保公司除需滿足前款規定的條件外，注冊資本應當不低於人民幣1億元，並連續營業兩年以上。
第二十一條融資性擔保公司不得從事下列活動：
（一）吸收存款。
（二）發放貸款。
（三）受託發放貸款。
（四）受託投資。
（五）監管部門規定不得從事的其他活動。
融資性擔保公司從事非法集資活動的，由有關部門依法予以查處。
第四章經營規則和風險控制
第二十二條融資性擔保公司應當依法建立健全公司治理結構，完善議事規則、決策程序和內審制度，保持公司治理的有效性。
跨省、自治區、直轄市設立分支機構的融資性擔保公司，應當設兩名以上的獨立董事。
第二十三條融資性擔保公司應當建立符合審慎經營原則的擔保評估制度、決策程序、事後追償和處置制度、風險預警機制和突發事件應急機制，並制定嚴格規范的業務操作規程，加強對擔保項目的風險評估和管理。
第二十四條融資性擔保公司應當配備或聘請經濟、金融、法律、技術等方面具有相關資格的專業人才。
跨省、自治區、直轄市設立分支機構的融資性擔保公司應當設立首席合規官和首席風險官。首席合規官、首席風險官應當由取得律師或注冊會計師等相關資格，並具有融資性擔保或金融從業經驗的人員擔任。
第二十五條融資性擔保公司應當按照金融企業財務規則和企業會計准則等要求，建立健全財務會計制度，真實地記錄和反映企業的財務狀況、經營成果和現金流量。
第二十六條融資性擔保公司收取的擔保費，可根據擔保項目的風險程度，由融資性擔保公司與被擔保人自主協商確定，但不得違反國家有關規定。
第二十七條融資性擔保公司對單個被擔保人提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的10％，對單個被擔保人及其關聯方提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的15％，對單個被擔保人債券發行提供的擔保責任余額不得超過凈資產的30％。
第二十八條融資性擔保公司的融資性擔保責任余額不得超過其凈資產的10倍。
第二十九條融資性擔保公司以自有資金進行投資，限於國債、金融債券及大型企業債務融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產品，以及不存在利益沖突且總額不高於凈資產20％的其他投資。
第三十條融資性擔保公司不得為其母公司或子公司提供融資性擔保。
第三十一條融資性擔保公司應當按照當年擔保費收入的50％提取未到期責任准備金，並按不低於當年年末擔保責任余額1％的比例提取擔保賠償准備金。擔保賠償准備金累計達到當年擔保責任余額10％的，實行差額提取。差額提取辦法和擔保賠償准備金的使用管理辦法由監管部門另行制定。
監管部門可以根據融資性擔保公司責任風險狀況和審慎監管的需要，提出調高擔保賠償准備金比例的要求。
融資性擔保公司應當對擔保責任實行風險分類管理，准確計量擔保責任風險。
第三十二條融資性擔保公司與債權人應當按照協商一致的原則建立業務關系，並在合同中明確約定承擔擔保責任的方式。
第三十三條融資性擔保公司辦理融資性擔保業務，應當與被擔保人約定在擔保期間可持續獲得相關信息並有權對相關情況進行核實。
第三十四條融資性擔保公司與債權人應當建立擔保期間被擔保人相關信息的交換機制，加強對被擔保人的信用輔導和監督，共同維護雙方的合法權益。
第三十五條融資性擔保公司應當按照監管部門的規定，將公司治理情況、財務會計報告、風險管理狀況、資本金構成及運用情況、擔保業務總體情況等信息告知相關債權人。
第五章監督管理
第三十六條監管部門應當建立健全融資性擔保公司信息資料收集、整理、統計分析制度和監管記分制度，對經營及風險狀況進行持續監測，並於每年6月底前完成所監管融資性擔保公司上一年度機構概覽報告。
第三十七條融資性擔保公司應當按照規定及時向監管部門報送經營報告、財務會計報告、合法合規報告等文件和資料。
融資性擔保公司向監管機構提交的各類文件和資料，應當真實、准確、完整。
第三十八條融資性擔保公司應當按季度向監管部門報告資本金的運用情況。
監管部門應當根據審慎監管的需要，適時提出融資性擔保公司的資本質量和資本充足率要求。
第三十九條監管部門根據監管需要，有權要求融資性擔保公司提供專項資料，或約見其董事、監事、高級管理人員進行監管談話，要求就有關情況進行說明或進行必要的整改。
監管部門認為必要時，可以向債權人通報所監管有關融資性擔保公司的違規或風險情況。
第四十條監管部門根據監管需要，可以對融資性擔保公司進行現場檢查，融資性擔保公司應當予以配合，並按照監管部門的要求提供有關文件、資料。
現場檢查時，檢查人員不得少於2人，並向融資性擔保公司出示檢查通知書和相關證件。
第四十一條融資性擔保公司發生擔保詐騙、金額可能達到其凈資產5％以上的擔保代償或投資損失，以及董事、監事、高級管理人員涉及嚴重違法、違規等重大事件時，應當立即採取應急措施並向監管部門報告。
第四十二條融資性擔保公司應當及時向監管部門報告股東大會或股東會、董事會等會議的重要決議。
第四十三條融資性擔保公司應當聘請社會中介機構進行年度審計，並將審計報告及時報送監管部門。
第四十四條監管部門應當會同有關部門建立融資性擔保行業突發事件的發現、報告和處置制度，制定融資性擔保行業突發事件處置預案，明確處置機構及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置融資性擔保行業突發事件。
第四十五條監管部門應當於每年年末全面分析評估本轄區融資性擔保行業年度發展和監管情況，並於每年2月底前向融資性擔保業務監管部際聯席會議和省、自治區、直轄市人民政府報告本轄區上一年度融資性擔保行業發展情況和監管情況。
監管部門應當及時向融資性擔保業務監管部際聯席會議和省、自治區、直轄市人民政府報告本轄區融資性擔保行業的重大風險事件和處置情況。
第四十六條融資性擔保行業建立行業自律組織，履行自律、維權、服務等職責。
全國性的融資性擔保行業自律組織接受融資性擔保業務監管部際聯席會議的指導。
第四十七條徵信管理部門應當將融資性擔保公司的有關信息納入徵信管理體系，並為融資性擔保公司查詢相關信息提供服務。
第六章法律責任
第四十八條監管部門從事監督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反規定審批融資性擔保公司的設立、變更、終止以及業務范圍的。
（二）違反規定對融資性擔保公司進行現場檢查的。
（三）未依照本辦法第四十五條規定報告重大風險事件和處置情況的。
（四）其他違反法律法規及本辦法規定的行為。
第四十九條融資性擔保公司違反法律、法規及本辦法規定，有關法律、法規有處罰規定的，依照其規定給予處罰；有關法律、法規未作處罰規定的，由監管部門責令改正，可以給予警告、罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十條違反本辦法第八條第三款規定，擅自經營融資性擔保業務的，由有關部門依法予以取締並處罰；擅自在名稱中使用融資性擔保字樣的，由監管部門責令改正，依法予以處罰。
第七章附則
第五十一條公司制以外的融資性擔保機構從事融資性擔保業務參照本辦法的有關規定執行，具體實施辦法由省、自治區、直轄市人民政府另行制定，並報融資性擔保業務監管部際聯席會議備案。
外商投資的融資性擔保公司適用本辦法，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
融資性再擔保機構管理辦法由省、自治區、直轄市人民政府另行制定，並報融資性擔保業務監管部際聯席會議備案。
第五十二條省、自治區、直轄市人民政府可以根據本辦法的規定，制定實施細則並報融資性擔保業務監管部際聯席會議備案。
第五十三條本辦法施行前已經設立的融資性擔保公司不符合本辦法規定的，應當在2011年3月31日前達到本辦法規定的要求。具體規范整頓方案，由省、自治區、直轄市人民政府制定。
第五十四條本辦法自公布之日起施行。

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B. 劉光溪:深化金融體制改革重在民生化 加快消除「金融二元制度」 支持實體經濟發展

深化金融體制改革重在民生化
加快消除「金融二元制度」支持實體經濟發展

隨著中國特色社會主義市場經濟改革的不斷深入和完善，我國實體經濟迅猛發展。經濟的民間化、民營化、民生化、社會化和市場化程度日益提高。而在計劃經濟體制下建立起來的金融體制，雖然實現了橫向層面上分業經營、分業監管的改革，但整個金融業無論是管理體制還是市場化程度都遠遠落後於經濟發展的速度，一定程度上制約了經濟的發展，並帶來一系列社會民生問題。在關注民生、重視民生、發展民生的呼聲下，金融民生化成為當前金融改革必須面對的要求。金融民生化包括了市場化、民營化、基層化的內涵，旨在適應經濟社會發展進步的要求，由大一統和國有主導的金融體制向民營、民生和草根金融為主的金融體制轉變，實現金融體質改革的最大紅利。
本文意在分析滯後的金融體制改革和金融業市場化發展引發的系列矛盾中最為凸顯的縣域金融和民間、民營金融困局，力圖探索通過由橫向到縱向層面的金融體制改革，促進地方金融組織體系建設；通過改革大一統的金融市場格局，進一步提高金融市場化程度；通過大力發展民營金融力量，提高整體金融服務水平和能力。探討如何以順應經濟發展大勢與民生關注要求的金融民生化改革，加快消除金融二元制度，支持實體經濟的發展。
一、金融體制改革深化的導向選擇
新中國成立後我國金融業發展史及其改革演進歷程有其歷史必然性。同樣，隨著社會經濟的不斷發展和變化，深化金融改革在體制方面由橫向到縱向，在市場方面由大一統到放權讓利，在實施內容方面由國有到民辦的導向亦是必然性的選擇。
（一）由橫向到縱向
改革開放30多年來，我國在計劃經濟體制下構建起來的金融體制，作為經濟體制改革的重要組成部分，取得了很多成效，各種專業性、管理性金融機構先後從人民銀行和財政部分離出來，並普遍採用分支式的組織形式形成了我國金融業分業經營、分業監管的主線，在橫向層面形成了多層次、多類別的金融管理體系和金融市場體系，為我國實體經濟的發展做出了積極的貢獻。
但由於改革主線是在分業監管體制和金融機構公司治理結構上做文章，沒有在縱向層面上打破金融壟斷，形成中央金融部門長期高度集中各方面的金融權利和金融資源的局面。中央對金融業的高度集權和地方金融高度壓抑，致使在金融體制的縱向層面存在著國家金融政策統一制定與地方金融政策制定權和經濟差異化發展需求不匹配；國家金融法律法規統一制定與地方金融立法缺失不匹配；國家金融業垂直監管與地方金融監管權缺失的不匹配；國家金融資源統一供給與地方金融資源缺失和差異化需求不匹配；國家信用資金指導性配額與地方項目市場化資金需求的不匹配的狀況。
相對於整個經濟體制改革而言，金融體制改革呈現出明顯的滯後性。金融體制的不健全加劇了城鄉金融二元制度的存在，影響縣域經濟的發展和城鄉統籌，進一步加劇城鄉經濟二元化，影響國家經濟結構發展不平衡。縱向結構中省市縣一級金融監管力量的缺失，致使民間金融「自由」發展，亂象叢生，民間金融風險積累引發民生問題、社會問題。
在「十八大」報告中提出：新時期、新的歷史背景下，改革開放往前推進必須重視頂層設計。金融體制改革的頂層設計更是面臨改革攻堅「深水區」的跨越：即充分認識原有的金融橫向改革和橫向結構的不足，加快金融體制縱向方面的改革，縱深加快地方金融的組織體系建設，構建縱橫交錯的金融監管結構，賦予省級人民政府或者縣級人民政府，分層次的，對金融的監管權和調控權，走發達的市場經濟體制所走的三重金融監管體系道路。
（二）由大一統到放權讓利
建國以來，我國以大一統的金融體系取代了原來存在的以民間資本為主體發起設立的各種基層金融機構。改革開放後，通過對大一統的金融體系實行以公有制為主體前提條件下的漸進式的改革，四大國有銀行在全國設立了分支式的機構，形成了以銀行、保險、證券為主體，其他金融機構為補充的現代金融體系。在大一統的金融體制演進過程中，國有金融機構經歷了商業化經營和股份制改造兩次的市場化改革。改革的結果是國有金融機構憑借其分支組織結構的便利，高度集中了金融資源，加劇了基層金融服務的缺失，加劇了金融資源分布不均。
經過30年社會主義市場經濟改革，我國大部分商品市場、勞務市場基本上實現了市場化，對外貿易實現了自由化。作為稀缺資源配置的金融市場改革，卻一直處於從屬地位，是其他改革（特別是國有企業改革）的「配套工程」，並沒有以釋放金融獨立要素的功能為目標進行改革，其市場化程度遠遠滯後於其它市場發展，大大制約了相關市場的市場化改革和競爭力的提升。
大一統的金融市場格局下，嚴格的市場准入限制，將民間民營金融排擠與正規金融市場之外，造成執行國家宏觀經濟指導政策的金融市場結構不完整。嚴重的利率管制，喪失了利率作為資金價格對資本市場的調節能力。金融市場無細分，金融業態不豐富，金融融資工具單一，不足以滿足經濟快速發展中，不同經濟實體的不同金融需求，致使中小企業、民營企業發展融資難融資貴的困境長期難以解決。金融對實體經濟的資源配置活力嚴重不足，形成了大經濟小金融的發展現狀。
現在，猶如走到經濟爬坡過坎的「十字路口」，要突破金融市場發展相對於實體經濟發展的滯後性帶來的矛盾，就要打破粗線條的大一統金融市場格局，放權讓利，培育多層次、多元化、多樣性的金融市場細分，提高金融市場化程度；堅定不移的走利率市場化道路，發揮利率作為金融價格的市場調節功能；尊重並引導市場「原創」的創新型金融產品，將金融對促進經濟發展的適配能力充分發揮出來。
2013年7月1日，《國務院辦公廳關於金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司的監管，對非融資性擔保公司進行清理規范。2013年8月8日《國務院辦公廳關於金融支持小微企業發展的實施意見》進一步強調地方人民政府要在健全法治、改善公共服務、預警提示風險、完善抵質押登記、宣傳普及金融知識等方面，抓緊研究制定支持小微企業金融服務的政策措施；切實落實融資性擔保公司、小額貸款公司、典當行、投資（咨詢）公司、股權投資企業等機構的監管和風險處置責任，加大對非法集資等非法金融活動的打擊懲處力度；化解金融風險，切實維護地方金融市場秩序。
（三）由國辦到民辦
我國金融市場國有式的制度安排基本上排斥了各種內生性民營金融機構的發展。嚴格限制民營資本為主發起設立金融機構的一系列制度機制障礙，使得蓬勃發展並對GDP貢獻佔主導地位的非公經濟被限制在正規金融領域外，民間資本只有走向地下、進入灰色區域，形成我國獨特的民間金融現象。
2012年，國家金融管理部門出台了鼓勵和引導民間資本進入金融業實施細則，但相關政策的實質性內容並沒有突破姓公姓私、姓國姓民的體制性障礙，民間資本進入金融領域的玻璃門與彈簧門現象並沒有從實質上得以解決。結果，現有民營金融機構只是局限在小貸、村鎮銀行、擔保公司、典當以及私募股權等幾類，在銀行業、證券業、保險業、租賃等主要金融領域基本上是國有金融機構一統天下，民營資本只能參與入股，而不能由其主發起設立金融機構。2013年7月1日，《國務院辦公廳關於金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》（國辦發〔2013〕67 號）明確提出「嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構」，這是國家第一次明確提出試點民間資本主發起設立自擔風險的小微型民營金融機構。2013年8月8日，《國務院辦公廳關於金融支持小微企業發展的實施意見》（國辦發〔2013〕87號）強調進一步豐富小微企業金融服務機構種類，支持在小微企業集中的地區設立村鎮銀行、貸款公司等小型金融機構，推動嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構。
加快推進金融市場化改革，就要消除體制機制障礙，合理規范引導民間資本成立形式多樣的民營金融機構，彌補正規金融所留下的金融服務空白，滿足不同實體經濟的融資需求，才能充分發揮金融資源對實體經濟的配置和引導作用，實現城鄉、區域一體化的統籌發展。加快金融體制改革，就要逐步打破國有與民營的分別界限，消除所有制認識誤區在金融領域的負面影響，打破國有金融機構高度集中壟斷的現狀，大力發展民營金融機構，推動地方金融特別是基層金融、縣域金融市場化改革，消除金融壓抑。金融資源高度集中、縣域金融高度壓抑、民間金融高度脆弱的發展格局，迫切需要國家放寬金融市場准入限制，重新鼓勵民間資本參與設立金融機構，支持實體經濟的發展。
二、金融民生化的重大現實意義
改革開放，特別是近5-10年來，我國金融市場外生供給型金融制度的安排越來越無法滿足經濟發展的金融內生需求。更多貼近民生、解決民生金融需求的基層金融、草根金融以自發的形式在金融市場上孕育而生、存在和發展。一端是以國有背景為主、規模化經營、對金融資源具有先天壟斷性優勢、國家宏觀貨幣政策、金融政策的傳導者、執行者的所謂的「正規金融」；一端是民間自發、民營為主、經營模式靈活分散、以市場化和逐利性為其顯著特徵、因市場需求而生存發展的所謂的「非正規金融」，形成目前我國金融市場上的「兩端」陣營。
（一）金融民生化改革，加快消除金融二元制度，支持縣域經濟發展實現新突破
城鄉經濟結構二元是社會歷史進程到工業化、城鎮化階段必然出現的，而由此帶來諸多二元制度現象，最為明顯的是「金融二元制度」。長期以來我國城鄉二元經濟結構與金融二元制度共同存在，互為因果，又相互影響。要解決制約經濟社會發展的城鄉二元經濟結構問題，就必須走城鄉統籌的道路。城鄉統籌發展需要「三農」金融服務體系提供支撐和服務保障，才能優化資源配置，改善長期以來城鄉金融割據、農村基層金融發展規模與結構嚴重失衡、農村金融服務嚴重不足所造成城鄉二元金融差異，促進城鄉二元經濟結構向一元經濟結構轉變，實現經濟可持續發展。
但是在我國分業垂直的金融體制下，縣域金融卻脫離了縣域經濟的發展。伴隨著市場經濟體制改革推進，商業化經營逐漸成為國有銀行的主要追求目標。在利潤最大化驅動下，國有銀行分支式組織結構為將縣域資金向大中城市和發達地區集中提供了便利，導致貼近基層、貼近三農，投放於縣域的信用資金普遍缺乏，加劇了縣域金融資源稀缺。「一行三會」作為中央金融管理部門，通過分業垂直的分支式組織結構對金融業進行監管，金融機構的股份制改造和市場化改革，使得大多中央金融監管部門主要集中於省市一級。人民銀行成為大多數縣級唯一中央金融管理部門，但由於職能受限，不可能對縣域金融實施有效管理。無論是商業性或者管理性金融機構都是垂直型分支式的組織結構，不受地方政府管轄，只對上級行負責，造成了縣域正規金融具有很強的獨立性。在利潤最大化和監管風險最小化雙重驅動下，導致縣域金融脫離縣域經發展，縣級政府發展地方經濟很難獲得特色化、差異化的金融支持，嚴重剝奪了縣域金融對實體經濟配置的活力。
據統計，1980年信用社農民儲蓄存款余額為117億元，到2000年這個數字翻了近106倍，達到12355億元，而同期貸款余額僅從50億元增加到3588億元，無論是增長速度還是數量上都遠遠落後於存款余額.農村資金通過金融渠道大量流出，流出量逐年增多。農民沒有從正規金融渠道獲得與足夠的滿足實際需求的貸款，而只有轉向民間借貸。
1997年中央金融工作會議確定各國有商業銀行收縮縣（及以下）機構的基本策略後，國有銀行從農村收縮網點，全國近3.2萬個郵政營業網點獲得了巨大的吸儲空間，年吸儲額度從1998年的557億元劇增到2002年的1465億元，其中65%來自縣（及以下）地區，鄉鎮及所轄地區農村佔34%。但郵政網點的主營業務是吸收儲蓄，只有少數郵政網點可以發放少量貸款，所以大部分郵政儲蓄資金通過轉存央行或投資國家重大建設項目而直接流出農村。正規金融向農村索取金融剩餘多，而金融供給不足。1979年至2003年這25年來，農村凈流出資金年平均達到498億元之多。
國家社會經濟進程發展到工業化、城鎮化階段，都不可避免的會出現城鄉經濟二元結構和城鄉金融二元化現象。各國政府都通過政府引導、國家補貼等政策措施和手段解決農村金融的稀薄問題，保障農業經濟發展所必須的農村金融服務。但在我國金融體制的不健全卻加劇了這一現象。從2001年到2005年，我國農業總產值在國民生產總值中佔得比重都在15%左右，而同期金融機構對農業的貸款卻僅維持在5%左右，農業部門對國民經濟的貢獻和國家金融部門對其的支持極不相稱，嚴重影響和制約了我國農業經濟的健康發展。
「三農」工作一直備受中央重視，近幾年來，在多個部門、多項政策的共同支持下，信貸對「三農」的投入，金融支持「三農」發展的力度持續加大。截至2012年底，全部金融機構本外幣農村（縣及縣以下）貸款余額為14.5萬億元，同比增長19.7%，占各項貸款余額比重21.6%，較2007年末增長188.6%，5年間平均年增速為24.4%；農戶貸款余額為3.6萬億元，同比增長15.9%，占各項貸款余額比重為5.4%，較2007年末增長170.1%，5年間平均年增速為22.3%；農林牧漁業貸款余額為2.7萬億元，同比增長11.6%，占各項貸款余額比重為4.1%，較2007年末增長81.1%，5年間平均年增速為13.4%；全口徑涉農貸款余額為17.6萬億元，同比增長20.7%，占各項貸款余額比重為26.2%，較2007年末增長188.2%，5年間平均年增速為24.3%。
在推動農村金融創新方面，人民銀行於2011年7月分別印發《關於建立農村金融產品和服務方式創新專項監測報告制度的通知》和《關於開展涉農信貸政策導向效果評估的通知》，建立了按季度監測制度，動態、全面掌握各地推進創新工作進展，加強對縣域金融機構涉農信貸政策導向效果評估，全面提高信貸政策對「三農」的導向力。銀監會2012年發布了《關於實施金融服務進村入社區工程的指導意見》、《關於實施陽光信貸工程的指導意見》和《關於實施富民惠農金融創新工程的指導意見》，引導農村中小金融機構啟動「三大工程」，針對農村地區金融需求差異大、抵押擔保物缺乏等特點，研發新產品，探索新服務。
2013年中央一號文件《中共中央、國務院關於加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》用「保供增收惠民生，改革創新添活力」概括了2013年農村工作目標，連續十年中央一號文聚焦「三農」經濟。「三農」經濟既是實現城鄉統籌發展，全面建成小康社會的關鍵；又是牽系廣大農村千家萬戶的民生經濟，是國之根本。「三農」經濟發展需要「三農」金融提供支撐和服務保障，但深受高度集中高度壟斷的金融體制的影響，「三農」金融服務體系始終是我國金融體系中最為薄弱的環節，難以滿足「三農」經濟多樣化發展的金融服務需求，制約了農業現代化的提升，「三農」問題成為城鄉統籌發展的重要障礙。如何以「改革創新」的方式構建適應「三農」經濟發展的金融服務體系，實現「惠民生」的目標，成為一項緊迫而艱巨的任務。
（二）金融民生化改革，解決中小微企業融資難題，支持實體經濟發展實現新跨越
改革開放以來，我國民營經濟迅速發展，已經成為社會主義市場經濟的重要組成部分，是促進社會生產力發展的重要力量。目前，民營經濟所作的貢獻，在GDP、全社會固定資產投資、全社會稅收、進出口總額、城鎮就業人員中的比重都超過1／2以上，不少佔到2／3左右。我國的民營企業以勞動密集型、低技術的行業為主，僅製造業、批發零售餐飲業就集中了民營企業的75％。絕大多數民營企業無論是在其初創期，還是發展期，主要是依靠自我積累、自我籌資發展起來的。但是，由於這些企業管理水平低、生產規模小、創利能力弱，要進一步發展，都受到資金嚴重不足的制約。民營企業有著巨大的資金需求，然而，從銀行所得到的貸款不足銀行貸款總量的2％；通過發行股票融資的民營企業在我國證券市場的上市公司中約只佔9％左右，這里還不包括那些以較高昂的代價購買別的上市公司的股份而曲線上市的；在債券市場上佔有的份額則幾乎為零。民營企業的融資難，突出表現為中小企業難、中西部地區難、小城鎮難，而這又恰恰是我們經濟發展需要加大支持力度的重要環節。
近幾年來，國務院出台了一系列支持中小民營企業進行產品結構調整和技術改造的政策，這些政策在一定程度上緩解了部分中小民營企業目前融資難問題。但由於種種因素的影響．中小民營企業融資仍受到諸多限制，其融資難的問題並未得到解決，主要表現為：1.直接融資方面：資本市場為中小民營企業提供的融資渠道有限，門檻過高。中國資本市場結構尚存一定的缺陷，證券市場門檻高，創業投資體制不健全，加上民營企業規模小，承擔不起股票發行的費用，也不易取得公開發行上市的資格。中小企業板固然為中小企業提供了一條通過資本市場進行融資的途徑，但並不會成為上千萬家中小企業最主要的融資渠道。至於發行債券，目前發行的重點建設債券和地方企業債券，利率固定，期限較長，主要用於進行資本密集型大規模項目的投資，帶有政府主導壟斷的推動型色彩，一般民營企業難以進入。中小企業難以通過資本市場公開籌集資金。二板市場的建立和發展對多數高科技型中小民營企業來說只是雷聲大、雨點小。可為廣大中小型企業提供融資服務的地方股權交易市場和風險資本市場這類小型資本市場的從全國范圍來看堪稱缺失，使中小民營企業失去了直接融資的主要渠道。絕大多數民營企業的中長期投資，主要靠民間借貸市場、私募股本、企業互保加債轉股等非正規、小范圍的集資或股權融資取得，此類融資規模小、成本高、風險大，使投資缺乏穩定性與可持續性。

C. 學術論文劉光溪《優化金融資源配置 完善地方金融管理》 —加快推進金融縱向改革的步伐

優化金融資源配置 完善地方金融管理
—加快推進金融縱向改革的步伐
雲南省金融辦黨組書記 主任 劉光溪

我國金融業深受大一統管理體制的影響，這一體製造成高度的金融壟斷、高度的金融壓抑、高度的金融監管，嚴重製約了地方金融機構特別是中小微金融機構的發展，導致地方金融監管與調控的缺失，國家高度壟斷了金融資源。隨著我國市場經濟體制改革不斷深入，各種專業性、管理性金融機構先後從人民銀行和財政部門分離出來，並普遍採用分支式的組織形式。分業經營、分業監管成為我國改革開放以來金融業的主要特點，從而奠定了近30年來我國金融制度演進的內在基礎。
中國入世後，金融業逐步對外開放承諾形成剛性的制度約束，我國金融業掀起新一輪橫斷層面的改革與對外開放。由於改革主線是在分業監管體制和金融機構公司治理結構上做文章，沒有在縱向層面進行放權讓利，打破金融壟斷，而是中央金融部門進一步集中了各方面的金融資源，成為金融資源主要供給者和金融資源壟斷者；地方作為資金支撐項目的落腳點，中小微企業、三農經濟、縣域經濟等實體經濟成為金融服務的薄弱領域，地方金融資源稀缺進一步加劇，存在嚴重的金融壓抑。近幾年來，為了推動地方經濟社會的發展，地方政府大力發展地方金融，充分發揮金融對資源的配置作用，為實體經濟提供金融服務。各種新興金融機構、小微金融機構提升了地方金融的服務能力，拓展了地方金融市場的廣度和深度，成為我國地方金融業重要的補充。在我國地方金融機構中，各種游離於體制之外的民間金融長期以來是中小微企業重要的資金供給者，民間金融活躍但缺少約束的現實狀況，無疑加大了民間金融的脆弱性。
金融資源供給與需求不一致，中央金融部門與地方政府存在重重的博弈，導致金融運行成本增加。深化金融體制改革，優化金融資源配置成為當前社會各階層和民間大眾普遍關注的一個熱點和焦點，建立國家與地方分層有序的金融監管體系成為必要。國家「十二五」規劃第一次提出「強化地方政府對地方中小金融機構風險處置的責任」，明確指出地方金融發展和管理體系建設的問題，十分符合我國經濟金融在縱向結構及橫向結構均存在巨大差異的現狀。2012年1月6日，全國第四次金融工作會議指出，強化地方政府金融監管意識和責任，有利於堅持發揮中央監管部門指導、協調和監督作用，維護金融業改革發展戰略、金融宏觀政策、監管規則與標準的一致性和權威性，又能引導和調動地方政府的積極性，大力改善金融環境，促進經濟和金融健康發展。2013年7月1日，《國務院辦公廳關於金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司的監管，對非融資性擔保公司進行清理規范。2013年8月8日《國務院辦公廳關於金融支持小微企業發展的實施意見》進一步強調地方人民政府要在健全法治、改善公共服務、預警提示風險、完善抵質押登記、宣傳普及金融知識等方面，抓緊研究制定支持小微企業金融服務的政策措施；切實落實融資性擔保公司、小額貸款公司、典當行、投資（咨詢）公司、股權投資企業等機構的監管和風險處置責任，加大對非法集資等非法金融活動的打擊懲處力度；化解金融風險，切實維護地方金融市場秩序。
中央金融業的高度集中壟斷、地方正規金融的高度壓抑以及民間金融的高度脆弱交疊存在，是近30年來我國金融業發展的現實狀況。本文擬從我國金融管理體制存在10個方面的不匹配問題，探討如何構建和完善分層有序的金融管理體系，強化地方政府金融監管，推動金融業市場化改革與發展，進一步優化金融資源配置，為地方經濟金融持續穩定健康發展提供金融支撐和保障。
一、我國金融管理體制存在的不匹配問題
（一）我國金融體制縱向層面的不匹配問題
1.國家金融政策統一制定與地方金融政策制定權和經濟差異化發展需求不匹配。金融政策是國家金融管理部門在法律法規賦予的許可權范圍內，在金融市場上通過各種金融工具或者金融手段，調節政府與非政府之間、中央政府與地方政府之間、國內與國外之間金融資產的流量與存量的各種行政性行為。金融政策主要通過利率、匯率等價格機制以及存款准備金、公開市場業務等數量供求機制，調節微觀經濟主體行為，實現市場供求平衡，提高資源的配置效率。此外，通過行政管理手段對金融法規進行完善和補充，實現一定政策傾斜突破和差異化管理手段是金融政策的重要補充職能。金融政策一般根據經濟目標需要做出相應的調整，要具有可控性、可測性、靈活性和可變性，才能適應市場調節需求和經濟形勢的變化，充分發揮配置資源的作用。
國家各金融部門高度集中了金融政策的制定權與操作權，有利於確保國家金融政策的權威性與統一性，然而卻忽視了金融政策靈活性、可變性的本質特徵。實際上，我國幅員遼闊，各個省市經濟社會發展水平、居民消費習慣、教育水平、文化傳統、信用狀況、民族特性等方面存在巨大差異。這種地域的差異性、經濟發展不平衡對高度集中高度統一的金融政策形成制約，間接抵消了金融政策特別是緊縮性金融政策的操作效應。在我國金融政策操作實踐中，擴張性和緊縮性金融政策呈現出嚴重的不對稱效應。近10年來，我國緊縮性金融調控政策很難發揮市場調節的作用。
顯然，國家相關部門統一制定的金融政策不可能充分考慮各個地方對金融政策差異化的需求，比較難適應地方經濟社會發展的需要，從而導致國家金融政策的有限性與不對稱性。地方經濟作為金融資源供給主要落實地和金融政策主要調控對象，它的發展需要賦予地方政府一定的金融政策制定權與調控權，形成國家金融政策為主導，地方差異化金融政策為補充的金融政策體系，才能符合我國經濟社會發展不平衡的現實狀況，滿足地方經濟差異化、多元化發展的金融服務需求。
2.國家金融法律法規統一制定與地方金融立法缺失不匹配。法律法規是金融發展的制度基礎，主要規范規定各種金融市場活動主體具有長效性行為以及相關經營交易活動。不同的法律法規體系決定了金融業發展的不同路徑。作為單一制國家，我國金融領域的立法權主要集中在全國人大。國務院辦公廳、一行三會、外管局、財政部以及發改委等部委分別從各自監管的角度，制定了一系列行政法規以及部門規章。上述的法律法規基本上涵蓋了我國金融業發展的方方面面，並詳細規定了各行業在市場准入、持續監管、自律管理等方面的市場行為，成為金融改革、金融發展的制度基礎。金融法律法規與金融政策相比較，在較長時期內具有相對穩定是其主要特點。
然而，高度集中統一的金融法律法規保證中央立法權的權威性，卻對金融業發展形成種種制度性約束：一是全國高度集中統一的金融法律法規必然造成金融資源的高度壟斷集中，形成金融機構大而不倒的局面，不利金融風險的防範與金融市場化改革發展，其結果必然是銀行捆綁財政，中央財政部門成為金融風險最後承擔者；二是形成金融資源配置馬太效應，加劇了東部、中部、西部之間、城市與農村之間經濟發展的不平衡，落後地區、農村地區很難獲得金融資源的支持；三是間接影響到金融機構經營機制，各大金融機構很難對地方經濟社會發展提供特色化、差異化的金融服務，造成所謂地方正規金融高度壓抑，發展嚴重滯後；四是地方民間金融作為地方經濟差異化發展主要資金供給者，只能向地下化、灰色化發展，進一步加劇了民間金融發展的不規范和脆弱性。
我國現行集中統一的金融法律法規在一定程度上削弱了省級人大的金融立法權和地方政府的金融監管權，這就造成了地方金融監管空白、缺失與薄弱，在很大程度上制約了金融服務縣域經濟、「三農」經濟、小微企業、民生經濟等實體經濟質量的提升。結果，發展地方特色金融，成為地方政府被動被逼被迫的選擇。地方政府發布各種指導性文件支持地方金融發展，這從一定程度上增加了國家金融法律法規貫徹落實的難度，還在一定程度上造成地方金融管理混亂。隨著社會主義市場經濟的逐步確立和地方金融機構培育和發展，國家應賦予地方省人大一定的金融立法權和地方政府金融調控權和監管權，以此推動地方金融監管體制建立與完善，加快市場化改革發展。
3.國家金融業垂直監管與地方金融監管權缺失的不匹配。金融法律法規決定了金融業監管模式與金融機構組織結構。我國金融機構普遍採用分支式的組織形式，分業經營、分業監管是我國金融業主要特點。國家相關部門集中了我國金融業主要監管權，一行三會一局、財政部金融司、發改委財金司是我國金融業的主要監管者。
由於金融市場信息不對稱，分業垂直、高度集中的金融監管體系導致監管條條分割，監管鏈過長，不能及時反映地方金融信息，導致監管成本增加，經營風險、道德風險的出現不可避免。以國有銀行改革為例，金融資源供需失衡導致巨額的三角債與銀行不良資產的出現，特別是四大國有銀行在股份制改造過程中第二次剝離不良資產，其規模遠遠超過了第一次剝離水平。同時，由於受到金融監管成本與監管效率的制約，外匯管理局、證監會、保監會大多在州（市）一級設立監管機構；銀監會只在經濟發達縣級設立分支機構或者辦事處；人民銀行作為縣級唯一健全金融監管機構，由於部門職能限制，很難發揮扶持地方金融發展的作用。顯然，高度集中、分業垂直金融監管體系很難真正實現有效監管，還造成了地方金融監管真空、監管弱化、監管滯後的出現。
近年來，隨著地方新興金融機構特別是貼近基層、貼近社區、貼近民生等小型微型金融機構的培育和發展，國家相關監管部門已無力激發地方各類金融市場主體的活力，難以完善對地方新興金融機構的管理。各種游離於正規金融之外的民間金融活躍但缺少約束，在存貸利差過高情況下，加重了民間金融經營的投機性與風險性，違約破產所產生的社會成本加大，容易引發社會動盪。因此，參照我國分稅制放權讓利的改革措施，實施下行、下沉、下放、下移、下調的金融改革，讓渡部分金融管理權給地方政府部門，增加地方政府金融管理的話語權，是健全地方各項金融監管制度，強化地方政府金融監管責任，優化金融監管資源配置，維護地方金融穩定的有效途徑。
4.國家金融資源統一供給與地方金融資源缺失和差異化需求不匹配。金融資源只有發揮市場基礎性配置功能，為實體經濟提供服務，才能實現金融資源價值最大化。國家金融監管部門和國有大型金融機構是金融資源主要供給者和實際控制者，然而與消費、投資、出口以及政府公共支出相聯系的金融資源需求主要來自地方項目單位，這就造成金融資源供給與需求的不一致。在過去30年金融制度變遷過程中，中央金融資源供給導向和地方金融資源需求導向雖然交替存在，但從總體上看，金融資源需求導向占據了主導地位。事實上，國家金融部門並沒有真正掌握金融資源配置的主導權，而是受到地方政府投資主導型經濟增長方式的巨大壓力所趨使。
金融資源供給與需求普遍存在非均衡性現象，導致國家與地方之間、各金融機構總行與分行之間存在層層委託代理關系，導致金融資源配置的社會成本增加，不利於我國經濟金融市場化改革的深入推廣。金融資源的過渡集中，國家以權力配置金融資源成為必然，各個地方政府只有通過跑（步）部進京，尋求金融資源分配的政策傾斜。結果，權力干預有形之手代替市場無形之手配置金融資源，造成資源浪費和效率低下，同時，進一步推動地方政府加強對地方金融資源的調控配置，以滿足貼近市場、貼近基層的金融資源差異化需求。
5.國家信用資金指導性配額與地方項目市場化資金需求的不匹配。1998年，我國取消了信貸計劃指標，對銀行機構信貸規模採取存貸比例控制，但事實上還存在變相的信用資金計劃分配問題。在過去10多年信用資金指導性分配過程中，人民銀行主要通過直接信用控制如信用配額、存貸比控制以及選擇性貨幣政策如消費者信用控制、證券市場信用控制等手段控制社會信用總規模。以信貸資金分配為例，中國人民銀行通過信貸額度發放指導性計劃對各大商業銀行進行調節；各大商業銀行在人民銀行規定計劃限額范圍內在內部層層分解，下達各級分行年度信用資金分配計劃，實現了通過信貸分配計劃對各省級分行進行二次控制。同時，人民銀行各省級分行還監控轄區內信貸資金分配計劃，加強對地方金融控制。
信用資金計劃分配的制度安排造成落後地區信用資金流出不可避免，而金融機構分支式的組織結構則為信用資金流出提供了便利。由於地方實體經濟的各種落地項目是按照風險收益的市場化原則進行經營，在利率管制、匯率管制的情況下，金融市場上的價格機制還不能充分發揮市場機制的調節作用，這就促使各金融機構總部通過信用資金跨省市調動，主動追求短期利益最大化，結果導致地方金融發展的長期非理性，金融資源從中西部地區向東部地區流動，從縣、州（市）兩級向中心城市集中。全國各地金融資源分配不均的情況更加突出，使得貼近基層、貼近市場以及經濟落後地區的金融資源更加稀缺。顯然，作為金融制度核心要素的金融交易關系依然是一種以政府為主體的配額交易關系，使得落後地區風險較大或者收益較低的項目很難獲得正規金融支持。
（二）我國金融體制橫斷層面的不匹配問題
1.金融分業垂直監管與金融資源橫向共享不匹配。在我國金融監管制度演進路徑中，金融業基本上形成了分業監管模式。由於受到傳統計劃經濟體制的影響，我國金融監管不僅形成條條分割式的監管體系，還存在「九龍治幣」的問題，造成金融監管部門之間相互推諉，監管效率低下，金融監管弱化、金融監管真空、金融監管滯後成為不可避免現象，這不利於金融風險及時防範與化解，同時還留下了大量金融政策、金融法制的空白。各個監管部門之間難以實現金融信息共享，這不利於金融市場基礎制度建設，充分發揮市場配置金融資源的作用。以債券發行監管為例，發改委、證監會、人民銀行分別負責非上市公司債券、上市公司債券以及中期商業票據發行的監管權，財政部則代理地方政府債券發行。為此，溫家寶在全國第四次金融工作會議上明確指出，我國債券市場管理不統一，市場互聯互通不順暢，不利於完善債券市場管
理體制，建立統一準入制度和監管標准，落實監管責任，擴大債券市場規模，營造良好的市場制度環境。
分業垂直金融監管體制與「九龍治幣」金融監管模式容易形成監管真空，存在監管套利，導致監管成本過大，監管缺乏效率。在全球金融業普遍實行混業經營的大背景下，金融監管邊界越來越模糊，這從一定程度上需要加強金融監管部門之間的橫向聯系。近幾年來，隨著我國金融機構逐步實現綜合經營，地方作為資金支撐項目的落腳點和金融資源主要需求者，更需要充分發揮地方政府信息資源的優勢，主動優化配置金融監管資源，為金融業發展提供良好制度環境。
2.我國金融高貨幣化與金融發展低效率不匹配。經濟落後國家和地區，其經濟增長需要積累一定貨幣資金。貨幣資金積累越多，計劃投資的規模就越大，經濟增長也就越快。M2是用來度量貨幣資金供應重要指標，它與名義GDP比值（貨幣化指數）反映了一個國家金融發展程度。西方發達國家貨幣化指數接近1左右時，普遍存在一個倒U的拐點，此時，一個國家金融發展建立了相對成熟、完善的金融服務體系。上世紀90年代中期，我國貨幣化指數全面超過歐美發達國家水平，接近日本水平，貨幣化指數並沒出現歷史性拐點，而是繼續保持上升趨勢。2005年，我國貨幣化指數創下歷史新高，攀升到1.8左右，此後一直保持相對較高水平，並沒出現所謂的貨幣化拐點。
高貨幣化是我國改革開放30多年來金融高度集中壟斷的結果，這也是我國經濟增長奇跡的一個重要因素。我國高貨幣化是國家通過對貨幣供應量控制滿足消費、投資、出口等方面貨幣資金需求，獲得了巨額的貨幣紅利，促進了經濟增長。然而，高貨幣化沒有真正反映我國金融發展的實際狀況，還從一定程度上表明我國金融業運行效率十分低下，計劃的貨幣資金與信貸資金供給仍然是我國信用資金主要供給手段。中央金融存在高度壟斷、地方正規金融存在高度壓抑以及民間金融存在高度脆弱相互交疊，造就了我國金融的高貨幣化現象。結果，我國貨幣政策不對稱效應出現了，地方各種游離於體制之外的民間金融作為縣域金融的重要補充，間接地抵消了縮緊性貨幣政策的效應，緊縮性貨幣政策在我國是低效甚至是無效的，中央對經濟的宏觀調控能力有限。
探索建立統一規范的國家金融監管部門，可以代替目前金融監管機構之間的部門聯系會議，形成穩定固定的監管機制，實現金融監管信息共享，推動我國金融市場化改革。結合我國國有金融機構的現實狀況，組建金融國資委是實現超級監管的有效途徑。金融國資委不僅將管理財政部、匯金所持中央級國有金融資產，還將使中國人民銀行逐步從管理出資人職責及部分金融監管職責中退出，銀監會、保監會及證監會三家監管機構將從出資人角色中逐步退出，集中行使金融監管職能。
在探索地方金融管理體系建設過程中，各省市可以借鑒中央金融國資委以及上海市、成都市等地方成立金融國資委的管理經驗，組建地方金融國資委，改變地方金融機構由國資委、金融辦等部門多頭管理而不統一的現狀。成立地方金融國資委有利於理順地方金融機構出資人管理職能，實現地方金融機構之間管理信息的橫向共享，促進金融資產保值與增值，完善地方金融管理，推動地方金融發展。

D. 2020年擔保行業數據

融資是指擔保公司作為第三方機構，以其自有資產或信用為債務人的信用提供增信服務，從而保證債務人能夠順利實現融資，喚舉保障債權合同順利履行的金融行為。

擔保業務包括直接擔保和再擔保，其中直接擔保包括融資性擔保和非融資性擔保。003010融資性擔保是指擔保人為借款、發行債券等債務融資提供擔保的行為。按擔保對象可分為貸款擔保、發債擔保和其他融資擔保。非融資性擔保主要包括訴訟保全擔保、履約擔保等。

再擔保是指為保證人設立的擔保。其基本運作模式是原擔保人以支付再擔保費為代價，將部分擔保風險責任轉移給再擔保人。再擔保包括比例再擔保和一般連帶責任再擔保。

圖擔保業務分類

擔保公司根據主營業務和定位可分為一般融資性擔保公司、增信公司和再擔保公司。

(1)融資性擔保公司

是指依法設立並從事融資性擔保業務的有限責任公司或股份有限公司。其融資性擔保業務中，服務於小微企業和「三農」等普惠領域的業務具有準公共產品屬性，其他融資性擔保業務遵循市場規律。

(2)信用促進公司

它以擔保、信用衍生品和結構性金融產品的形式提供專業的信用增級服務。信用增級對象包括債券、貸款和結構性金融產品。增強信用公司與一般融資性擔保公司部分業務的重合度，如債券發行擔保業務、信用保護工具業務等。為實現融資性擔保業務監管全覆蓋，2019年10月《融資擔保公司監督管理條例》日頒布，將未取得融資性擔保業務許可證但實際經營融資性擔保業務的增信公司納入融資性擔保業務監管。

(3)再擔保公司

一般是由中央或省級財政出資，為政策性融資擔保業務提供風險共擔和增信服務的政策性金融機構。2015年以來，為加快融資性擔保行業發展，解決小微企業和「三農」融資難問題，國家大力推進再擔保體系建設。再擔保公司作為國家融資擔保基金、省級再擔保機構和所螞卜轄融資性擔保機構形成的三層組織體系的一部分，承擔著更多的政策性職能。

事實上，符合一定條件的擔保公司可以兼營其他業務，現有的很多擔保公司也同時開展融資性擔保、非融資性擔保和再擔保業務。

表擔保公司分類及比較

截至2020年末，我國融資性擔保余額共計7182.49億，同比增長21.74%。其中，前十大擔保機構融資性擔保責任余額佔比71.71%，較2019年下降7.11個百分點，但集中度仍然較高。

圖2020年末前幾大擔保機構擔保責任余額(%)

擔保行業主要包括擔保機構、被擔保企業和資金供應商。其中，擔保機構是擔保行業最重要的市場主體和擔保業務的提供者。目前，我國擔保機構按性質可分為三類，即政策性擔保機構、互助性擔保機構和商業性擔保機構。被擔保企業一般是擔保市場的資金需求方，也是擔保業務的需求方；資金提供者包括銀行、非銀行金融機構和企業。

圖擔保產業鏈全景

擔保公司的運作是以風險分散理論為基礎的。擔保公司在融資過程中起到分散風險的中介作用。一方面，銀行等債權人、債券市場的投資者和融資產品的購買者，要求債務人通過提供融資擔保，將自己無法承擔的部分風險轉嫁給融資擔保機構。如果債券違約，擔保公司需要補償，提高了融資資金的安全性；另一方面，債務人可以通過支付一定的費用從擔保機構獲得擔保，可以順利降低融資成本，保證融資活動的順利進行。在擔保制度下，擔保人基於自悶鏈穗己對債務人企業信用和反擔保措施的判斷和理解進行擔保和收費，債權人基於對擔保機構的權威和代償能力的認可進行投資，從而形成較好的融資活動閉環。

由於擔保公司在業務上具有類似於保險和銀行的特點，債務人違約導致的擔保人賠付風險是擔保公司面臨的最重大風險。薪酬事件一旦發生，可能導致現金大量流出，影響公司財務和業績。因此，擔保公司在開展擔保業務時，既運用了風險分散原則，又為多個不同行業、不同體量、不同性質的融資主體提供擔保，可以通過分散化降低違約風險，還建立了充足的反擔保措施和風險控制措施。

在業務流程中，擔保公司在核保時，首先會通過充分評估債務人的還款能力和意願進行客戶篩選。費率的確定沒有明確的全國統一標准，由保證人和被保證人自主協商決定，但需要報同級物價部門批准。我國2006年頒布的「國發辦90號文」曾經規定，擔保公司的費率可以在同期銀行貸款利率的50%基礎上，上下浮動30-50%。目前公開資料顯示，上海的政策性擔保機構費率為1-2%，商業擔保機構為2-4%。擔保後的風險應對措施主要有反擔保和准備金提取。公司提供擔保時，會使用抵押、質押、擔保等反擔保措施，增加客戶違約成本，增強信用風險損失的覆蓋面。可以在補償性違約事件發生後實現並收回一定金額，風險准備金的全額提取也相當於風險發生時的緩沖墊。當賠付率(賠付金額/擔保余額)低於准備金覆蓋率(風險准備金/擔保余額)時，公司將

圖融資擔保業務運作模式

目前，擔保行業運用區塊鏈、大數據、雲計算、物聯網等數字化技術。改善信息不對稱問題，從而提升客戶獲取能力，優化業務流程，降低業務成本，提高風險控制能力。但從整個行業來看，數字化轉型才剛剛開始，更多的機構僅僅停留在接受電子化申請的階段。中後期在業務准入、風險識別、網上授信發放、保險監控和保後管理等方面，只有少數機構可以做到。數字化轉型還有很長的路要走。

區塊鏈技術解決負擔

保行業信用問題

區塊鏈等數字技術在助力擔保行業機構數字化轉型中起著非常重要的作用。當前的市場和客戶間信息不對稱，銀行等合作機構的信息相互割裂，各產業行業主管部門的信息無法共享等現實問題，使融資擔保業務風險急劇攀升，代償率和損失率不斷增加，可持續發展能力受限，亟需從運營模式和技術支撐上找到突破口。而區塊鏈基於自身的獨特優勢，理論上來說可以為融資擔保增信提供多方面的支持。

區塊鏈具有分布存儲、不可篡改、集體維護、可追溯等技術特徵，構建了獨特的信任機制，在數字經濟領域得到廣泛使用，對於擔保行業來說，能夠為擔保機構的風險識別、風險控制、項目管理、業務創新等方面帶來新的發展契機，為擔保機構帶來純信用擔保的新興模式。而建立信任機制是要通過「去中心化」的方式實現多方交叉驗證，在區塊鏈系統中，所有的信息都是按時間順序有序鏈接起來，每個區塊都指向前一個區塊，創建一條一直可以追溯到第一個區塊的鏈條，因此節點上的信息交換活動都可以被查詢和追蹤，從而能夠解決擔保行業的信用問題，讓每個區塊上的每一筆交易都可查詢、可追溯，不可更改，安全可靠。

電子保函——擔保行業機構數字化轉型典型案例

以往的公共資源交易活動中，企業參加招投標必須交納現金投標保證金，申請項目投標的企業要到現場辦理業務，但這種現場模式給疫情防控帶來嚴峻挑戰。因此，國家發展改革委辦公廳發布了《關於積極應對疫情創新做好招投標工作保障經濟平穩運行的通知》(發改電〔2020〕170號)，其中提出要加快推進招投標全流程電子化，在全面推行投標保證金線上繳退的同時，大力推廣使用保函特別是電子保函替代現金保證金，實現在線提交、在線查核。

電子保函是由銀行、保險公司、擔保公司等金融機構應投保人的請求，以電子化文檔為介質通過計算機網路向受益人開立的具有法律效力的電子化擔保憑證。在公共資源交易中心的投標保證金電子保函平台，符合要求的擔保行業機構可申請對接。作為招投標全流程電子化的最後一公里，電子保函市場容量巨大、前景廣闊。

融資擔保行業作為我國的金融體系中的重要一環，肩負著穩定金融體系、推行普惠金融、分散金融風險等重要職責，因此離不開政策的引導與國家財政的支持，尤其是2012年後的擔保亂象更是需要國家機構進行密切監管。

為此我國建立了相對完善的監管制度，在經歷了央行監管、多元監管、省政府監管之後，目前融資擔保行業採取的是聯席會議制度，在中央由銀保監會牽頭，並由財政部、發改委、央行、商務部等部委共同參與管理；而在地方則遵循「誰審批設立、誰負責監管」的原則，由各地財政廳、金融辦、中小企業局等進行落實。在政策方面，各個部委也在不同的歷史階段推出了各類政策進行適當引導。

經過20多年的探索，我國擔保行業的監管體系日益完善，政策明確指導下的各擔保機構也將認清自身定位，積極參與支小支農等業務。

政府法規

《中華人民共和國擔保法》

1995年由全國人大常委會發布，對融資擔保的擔保方式、擔保條件、擔保責任等作出具體規定，並規范擔保主體。

《中小企業融資管理辦法》

1998年由央行發布，規定貸款企業若無充足抵押物，則必須通過第三方擔保，才能向銀行獲取貸款。

《關於加強和改進對小企業金融服務的指導意見》

1999年由央行發布，強調加大對於中小企業的傾斜，完善擔保體系，經擔保的中小企業貸款可適當簡化手續，貸款利率不可上浮。

《關於建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》

1999年由國家經貿委發布，強調擔保機構不以盈利為目的、資金以政府預算資助及資產劃撥為主，擔保體系分為國家、省、市三級，以擔保與再擔保為主，擔保收費控制在銀行貸款利率50%以內。

《關於鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》

2008年由國家經貿委發布，強調政府對信用擔保的資金投入，對納入全國試點范圍的擔保與再擔保機構，擔保收入3年內免徵營業稅；加快擔保體系建設，完善擔保機構准入制度，探索組建國家級再擔保機構，同時推動企業互助擔保與商業擔保的發展；強調政企分離，市場化運作。

《關於進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》

2009年由國務院發布，確定了擔保行業主管部門，由原銀監會牽頭，發改委、工信部、財政部、商務部、人民銀行、工商總局、國務院法制辦聯合組建融資性擔保業務部級聯席會。

《融資性擔保公司管理暫行辦法》（即2010年3號令）

2010年由銀監會、發改委、商務部、央行等七部委聯合發布，明確融資性擔保公司對單個被擔保人提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的10%，對單個被擔保人及其關聯方提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的15%，對單個被擔保人債券發行提供的擔保責任余額不得超過凈資產的30%。

《中小企業信用擔保資金管理暫行辦法》

2010年由財政部、工信部聯合發布，明確中小企業信用擔保資金由中央財政預算安排，額度最高可達3000萬，採取業務補助、保費補助、資本金投入三種方式，並且明確了申請擔保資金的機構條件與對於資金的監督管理辦法。

《關於促進融資性擔保行業規范發展意見》

2011年由銀監會、發改委等部委聯合發布，在《融資性擔保公司管理暫行辦法》的基礎上，協調配套的融資性擔保法規制度體系。

《關於清理規范非融資性擔保公司的通知》

2014年由銀監會、發改委等部委聯合發布，將非融資性擔保公司也納入監管范圍，整頓非融資性擔保公司的混業經營、違規經營等事項。

《關於促進融資擔保行業加快發展的意見》（43號文）

2015年由國務院發布，引導融資擔保機構回歸支小支農，指出發揮政府支持作用，提高融資擔保機構服務小微和「三農」融資的能力；發揮政府主導作用，推進再擔保體系建設；政銀擔三方共同參與，構建可持續銀擔商業合作模式。

《融資擔保公司監督管理條例》(國令第683號）

2017年由國務院發布，明確擔保行業回歸准公共物品性質，支持普惠金融發展、促進資金融通，規定了中央與地方對行業的監管機制與監管責任，建立各級政府風險分擔機制，並且細化行業准入、經營、監督、法律責任等細則

《融資擔保公司監督管理條例》四項配套制度

2018年由銀保監會、發改委、工信部、財政部、農業農村部、央行、國監局七部委聯合發布，四項配套細則分別在業務經營許可證、擔保責任余額計量方法、分類權重計算、風險控制指標，等級劃分與各級資產比例，銀擔合作基本原則與業務規范等方面作出明確指引。

《關於有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和「三農」發展的指導意見》

2019年由國務院發布，強調堅持聚焦支小支農融資擔保主業，切實降低小微企業和「三農」綜合融資成本，構建政府性融資擔保機構和銀行業金融機構共同參與、合理分險的銀擔合作機制，加強合作和資源共享，優化監管考核機制。

《關於印發融資擔保公司監督管理補充規定的通知》

2019年由銀保監會發布，開展債券發行保證、擔保業務的信用增進公司，由債券市場管理部門統籌管理，同時應當按照《條例》規定，向屬地監督管理部門申領融資擔保業務經營許可證，並接受其對相關業務的監管。

《政府性融資擔保、再擔保機構行業績效評價指引》

2020年由財政部發布，明確了政府性擔保機構定義，並對擔保機構實行名單制管理，此外加大政策扶持力度，並在盈利、國有資本保值增值方面適當放寬考核。

《關於加強地方財政部門對中小企業信用擔保機構財務管理和政策支持若干問題的通知》

2021年由財政部發布，規范中小企業信用擔保機構財務行為，加強各級財政部門對中小企業信用擔保機構的財務監管，控制擔保風險，加大擔保機構政策支持。

行業自律公約

《中國融資擔保行業自律公約》

2013年1月，民政部正式批准「中國融資擔保業協會」成立，「行業自律」作為協會職責被明文載入《中國融資擔保業協會章程》。

《湖南省融資擔保行業自律公約》

2020年7月，為規范行業行為，維護市場秩序，促進湖南省融資擔保行業健康發展，保障擔保客戶、從業人員以及融資擔保機構的合法權益，制定該公約。

《湖北省融資擔保行業自律公約》

2021年8月，為推進湖北省融資擔保行業信用文化建設，維護行業形象，建立有效的融資擔保行業自律工作機制，保證融資擔保行業的有序競爭和友好合作，促進融資擔保行業規范發展，根據《融資擔保公司監督管理條例》《湖北省融資擔保業協會章程》，制定該公約。

圖 行業綜合財務指標

圖 行業歷史估值

估值方法可以選擇市盈率估值法、PEG估值法、市凈率估值法、市現率、P/S市銷率估值法、EV/Sales市售率估值法、RNAV重估凈資產估值法、EV/EBITDA估值法、DDM估值法、DCF現金流折現估值法、NAV凈資產價值估值法等。

圖 主要上市公司

圖 指數市場表現

圖 指數歷史估值

圖 中投保主營構成

圖 均信擔保主營構成

(1) 宏觀經濟波動風險

宏觀經濟波動對融資需求、貸款機構放款能力及意願、借款人還款能力等均可能產生影響，並導致相關經濟政策調整，進而對公司的經營環境及經營成果產生影響。

(2) 監管政策風險

未來擔保行業等監管政策如果產生變動，公司需要及時調整並充分適應這些變化，可能導致公司的業務方向、領域或模式出現重大變化或某些業務受到限制。

(3) 信用風險

由於被擔保人違約而造成擔保人代償的風險是擔保行業面臨的最主要和最直接的風險。

(4) 流動性風險

公司無法滿足各種到期擔保責任產生的資金需求，或者無法以合理的成本及時籌措到所需資金而產生的風險。

(5) 市場風險

公司的投資組合和擔保抵質押物的市場價格波動帶來的風險。隨著公司投資資產規模的擴大，主要面臨因利率、價格波動所引發的市場風險。

(6) 操作風險

由於公司業務流程、內控機制、決策程序、員工管理不完善或者執行不力導致損失的風險。

近兩年來受宏觀經濟增長放緩、中小企業經營狀況惡化影響，擔保行業在保余額增速顯著放緩。一般認為，擔保業務規模和社會融資規模呈正相關，社會融資規模存量的增速在一定程度上決定了擔保規模擴張的快慢。但2019年開始，擔保業務存量上升速度開始回升。2020年末社會融資規模存量為284.83萬億元，同比增長13.3%。2017—2020年12月，金融擔保機構金融產品擔保余額呈持續增長趨勢，截至2020年12月，金融擔保機構擔保責任余額為7182.49億元。

圖 2015-2020年中國社會融資規模存量變化趨勢（單位：萬億元，%）

受之前年度宏觀經濟下行壓力較大影響的釋放以及擔保機構業務結構的調整，整體行業代償規模增速有所放緩，2020年6月末，應收代償款規模增長的金融擔保機構共5家，其中江蘇省信用再擔保集團有限公司、安徽省信用擔保集團有限公司和深圳市高新投集團有限公司增速較快，2020年6月末較上年末增速分別為11.31%、11.56%和19.81%。

圖 2015-2020年金融擔保機構金融產品擔保余額情況（單位：億元，%）

從代償規模來看，代償規模較大的擔保公司分別為安徽省信用擔保集團有限公司和中合中小企業融資擔保股份有限公司，應收代償款分別為12.73億元和12.99億元，安徽省信用擔保集團有限公司業務屬性偏政策性，扶持小微企業和「三農」，在宏觀經濟下行的背景下，代償規模偏高；中合中小企業融資擔保股份有限公司代償偏高主要系產業債擔保客戶代償規模增加所致。未來在宏觀經濟下行壓力較大的背景下，金融擔保機構代償壓力仍較大。

圖 2019-2020年金融擔保機構應收代償款情況（單位：萬億元，%）

在我國，融資擔保公司的政策屬性明顯。中小企業由於自身實力較弱、財務壓力較大、違約風險偏高、難以從銀行獲得信用貸款或者直接發債，因此需要外部的支持。而國家層面近年來一直大力支持中小企業的發展，尤其是提出要解決中小企業融資難的問題，因此一方面要求銀行加大普惠金融力度、支持中小企業發展；另一方面為了維護金融系統穩定性，防止出現系統性金融風險，引入並推廣擔保制度，強調擔保公司應發揮支小支農的政策性擔保功能，降低融資擔保行業盈利要求，推動降低擔保業務的收費標准，適當提高對小微與三農相關貸款的風險容忍度。

1999年，我國《關於建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》確立了以政策性擔保為主，商業性擔保、互助性擔保為輔的一體兩翼擔保模式。商業性擔保在行業整頓後數目大量下降，目前僅存瀚華融資、武漢信用擔保等少數幾家。而政策性擔保機構，則具備准公共物品屬性，為企業融資與社會發展帶來了較大的正外部性，但其自身卻承擔了遠高於收益對應的適當風險水平。類保險的業務特徵與公共物品的政策屬性共同形成了其高風險、低收益的特徵。

而為了應對這種不匹配的風險-收益水平，國家一方面免徵營業稅和准備金稅前扣除等政策，並通過財政資金補貼、注資等形式對融資擔保機構承擔的風險進行資金補償；另一方面則建立了有效的三級風險分擔機制，即「國家擔保基金、省級再擔保機構、地方性融資擔保機構」。

圖 我國的三級擔保體系

部分地區也將縣級擔保機構納入體系：國家融資擔保基金成立於2018年，注冊資本661億元，主要是用於覆蓋各省級擔保機構、層層分散融資擔保業務風險；而省級擔保公司向上對接國家擔保基金，向下與市級或區縣級擔保公司展開合作，完善區域內擔保體系：安徽擔保於2018年成功對接國家擔保基金，成為首批加入國家融資擔保體系的省級擔保公司；隨後多家省級再擔保公司陸續加入，截至2020年6月末，國擔基金的再擔保業務已覆蓋30個省、1800多個縣區，業務規模超過5221.90億元，擔保戶數超過31.34萬戶，三級風險分擔制度落地情況較為到位。且根據相關人員測算，今後三年基金可累計提供約5000億的貸款擔保。

表 中國現有擔保機構類型及特點分布情況表

目前，我國融資擔保行業體現出以國有擔保機構為主，政策性業務與商業性業務共同發展的格局，且其定位於服務小微企業、降低其融資難度的設立初衷並未改變。2017—2019年，前十大金融擔保機構金融產品擔保余額占市場份額的比重分別為83.89%、83.45%和78.82%，總體呈下降趨勢，2019年以來下降幅度較大；2020年12月佔比為71.71%，較2019年末進一步下降，但行業集中度仍屬較高，業務集中於全國性金融擔保機構及大型省級平台金融擔保機構，2017—2020年12月，前十大金融擔保機構變化不大。

圖 截至2020年12月前十大金融擔保機構擔保責任余額佔比情況（單位：%）

擔保機構業務發展趨於平緩

擔保機構業務發展趨於平緩，新成立擔保公司以省級擔保公司居多，成立融資擔保公司或是解決區域內主體發債困難的路徑之一，擔保機構政策性職能加強。

考慮到目前國家提倡普惠金融，同時2020年受疫情影響，國家積極扶持小微企業對抗疫情帶來的不利影響，短期內間接融資性擔保業務規模將有所增長，債券擔保業務增速趨於平緩，整體擔保責任余額增長。預計未來受市場波動因素影響及部分規模較大的擔保機構放大倍數接近監管要求影響，整體行業發展保持穩定。

受近期出台政策影響及外部信用風險的上升，擔保公司單一客戶集中度將進一步下降，行業集中度或將維持在現有水平，以債券擔保業務為主的金融產品擔保機構客戶質量將逐步向上遷徙，擔保機構業務進一步向注冊地及主要經營地收縮，區域集中度將更為顯著。

省級平台擔保公司積極建設擔保體系

一方面，省級擔保公司向上積極對接國家融資擔保基金，向下與省內區縣級擔保公司合作，建立三層擔保體系，進一步優化省內擔保體系。由省級擔保機構牽頭積極開展小微及三農擔保業務，有效解決小微及三農融資難問題，推動經濟高質量發展。

另一方面，從事債券等金融產品擔保業務的擔保機構，在外部信用環境逐漸暴露的背景下，存量項目的風險排查頻次增加，新項目開展更加謹慎，整體經營壓力加大，擔保機構亟待調整低層客戶結構，業務發生額或將出現一定的下滑。

綜合來看，區域經濟較強省份的擔保機構在省內政策扶持力度大及被擔保客戶質量相對較好加持的情況下，整體信用水平保持在較高水平。

企業違約風險仍高，金融擔保機構代償壓力仍大

目前來看，一方面，由於擔保業務規模增速趨於平緩，間接融資性擔保業務規模雖將有所增長，但考慮到費率受政策引導有所下降，同時監管加強對擔保機構資產分類要求，保障其流動性，委託貸款業務規模下降，整體盈利規模增幅有限。

另一方面，由於目前宏觀經濟下行疊加新冠肺炎疫情的綜合影響，外部信用水平加劇下滑，2020年以來多次出現債券等金融產品違約情況，2021年，違約風險仍在不斷加大，不排除出現集中違約較大的融資擔保公司，擔保機構表內核銷力度將有所加大，未來隨著債券擔保業務到期兌付規模的增加，或將對金融產品擔保機構盈利造成一定的侵蝕。根據公開可獲得資料顯示，2019年從事金融產品擔保機構資產減值損失合計較上年大幅增長141.03%。

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相關問答：擔保公司擔保貸款怎麼收費

國家沒有定量規定，下面列一家擔保公司收費標准1、擔保額度在500萬元以下，擔保年費率5%；2、擔保額度在500萬元以上、1000萬元以下的部分，擔保年費率4%；3、擔保額度在1000萬以上的部分，擔保年費率為3%；4、每宗擔保收費按上述費率計算低於2000元時，應按不低於2000元收取；5、擔保費由借款企業在辦妥全部手續後，銀行放款前一次性交付擔保公司；《中華人民共和國民法典》第三百八十七條債權人在借貸、買賣等民事活動中，為保障實現其債權，需要擔保的，可以依照本法和其他法律的規定設立擔保物權。第三人為債務人向債權人提供擔保的，可以要求債務人提供反擔保。反擔保適用本法和其他法律的規定。第三百九十四條為擔保債務的履行，債務人或者第三人不轉移財產的佔有，將該財產抵押給債權人的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優先受償。前款規定的債務人或者第三人為抵押人，債權人為抵押權人，提供擔保的財產為抵押財產。第四百二十五條為擔保債務的履行，債務人或者第三人將其動產出質給債權人佔有的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現質權的情形，債權人有權就該動產優先受償。前款規定的債務人或者第三人為出質人，債權人為質權人，交付的動產為質押財產。

E. 融資性擔保公司和非融資性擔保公司的區別是什麼

1、融資性僅僅保函的業務品種有貸款擔保，貿易融資擔保，非專融資性包括消費貸款屬和投資貸款。
2、融資性擔保公司的業務可以做資金過橋、財產保全擔保、工程擔保、合同履約類擔保、信用倉儲擔保、出口保付代理業務等。而融資性則是以企業融資、個人貸款等業務為主的。
3、融資性擔保公司主要經營融資性擔保業務，就是與銀行合作，替借款人擔保，他們有銀行授信額度。非融資性擔保公司目前在國內大多主要做資金過橋及短期借貸業務，就是俗稱的高利貸。

F. 國務院辦公廳關於清理規范工程建設領域保證金的通知針對企業嗎

在構建「工程保函+信用」機制之外，《通知》還要求銀行、保險公司、融資擔保公司建立小額保函核簽核保綠色通道，旨在發揮工程保函作為創新金融產品的作用。基於風險管控體系，《通知》引導各擔保主體實現小額保函「最多跑一次」，未來基於科技賦能，工程保函或可實現自「最多跑一次」至「一次都不跑」升級。某種程度上說，這是對銀保監會《關於進一步做好疫情防控金融服務的通知》「探索發展非現場核查、核保、核簽等方式」的響應，也是對發改委《關於積極應對疫情創新做好招投標工作保障經濟平穩運行的通知》「大力推廣使用保函特別是電子保函替代現金保證金」的回應。

為充分發揮建築業在「六穩」「六保」中的作用，省建設廳牽頭聯合省級相關部門制定了改革工程建設領域保證金制度這項惠企減負政策。隨著保證金改革政策落地，疊加乘數效應，預計到今年年底浙江省工程建設領域有望釋放現金上千億元。

G. 銀監局金十條具體內容

一、繼續執行穩健的貨幣政策，合理保持貨幣信貸總量
統籌兼顧穩增長、調結構、控通脹、防風險，合理保持貨幣總量。綜合運用數量、價格等多種貨幣政策工具

金十條
組合，充分發揮再貸款、再貼現和差別存款准備金動態調整機制的引導作用，盤活存量資金，用好增量資金，加快資金周轉速度，提高資金使用效率。對中小金融機構繼續實施較低的存款准備金率，增加「三農」、小微企業等薄弱環節的信貸資金來源。
穩步推進利率市場化改革，更大程度發揮市場在資金配置中的基礎性作用，促進企業根據自身條件選擇融資渠道、優化融資結構，提高實體經濟特別是小微企業的信貸可獲得性，進一步加大金融對實體經濟的支持力度。(人民銀行牽頭，發展改革委、工業和信息化部、財政部、銀監會、證監會、保監會、外匯局等參加)
二、引導、推動重點領域與行業轉型和調整
堅持有扶有控、有保有壓原則，增強資金支持的針對性和有效性。大力支持實施創新驅動發展戰略。加大對有市場發展前景的先進製造業、戰略性新興產業、現代信息技術產業和信息消費、勞動密集型產業、服務業、傳統產業改造升級以及綠色環保等領域的資金支持力度。保證重點在建續建工程和項目的合理資金需求，積極支持鐵路等重大基礎設施、城市基礎設施、保障性安居工程等民生工程建設，培育新的產業增長點。
按照「消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批」的要求，對產能過剩行業區分不同情況實施差別化政策。對產品有競爭力、有市場、有效益的企業，要繼續給予資金支持;對合理向境外轉移產能的企業，要通過內保外貸、外匯及人民幣貸款、債權融資、股權融資等方式，積極支持增強跨境投資經營能力;對實施產能整合的企業，要通過探索發行優先股、定向開展並購貸款、適當延長貸款期限等方式，支持企業兼並重組;對屬於淘汰落後產能的企業，要通過保全資產和不良貸款轉讓、貸款損失核銷等方式支持壓產退市。
嚴禁對產能嚴重過剩行業違規建設項目提供任何形式的新增授信和直接融資，防止盲目投資加劇產能過剩。(發展改革委、工業和信息化部、財政部、商務部、人民銀行、國資委、銀監會、[2] 證監會、保監會、外匯局等按職責分工負責)
三、整合金融資源支持小微企業發展
優化小微企業金融服務。支持金融機構向小微企業集中的區域延伸服務網點。根據小微企業不同發展階段的

金十條
金融需求特點，支持金融機構向小微企業提供融資、結算、理財、咨詢等綜合性金融服務。繼續支持符合條件的銀行發行小微企業專項金融債，所募集資金發放的小微企業貸款不納入存貸比考核。
逐步推進信貸資產證券化常規化發展，盤活資金支持小微企業發展和經濟結構調整。適度放開小額外保內貸業務，擴大小微企業境內融資來源。適當提高對小微企業貸款的不良貸款容忍度。加強對科技型、創新型、創業型小微企業的金融支持力度。力爭全年小微企業貸款增速不低於當年各項貸款平均增速，貸款增量不低於上年同期水平。鼓勵地方人民政府建立小微企業信貸風險補償基金，支持小微企業信息整合，加快推進中小企業信用體系建設。支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司的監管，對非融資性擔保公司進行清理規范。
鼓勵地方人民政府出資設立或參股融資性擔保公司，以及通過獎勵、風險補償等多種方式引導融資性擔保公司健康發展，幫助小微企業增信融資，降低小微企業融資成本，提高小微企業貸款覆蓋面。推動金融機構完善服務定價管理機制，嚴格規范收費行為，嚴格執行不得以貸轉存、不得存貸掛鉤、不得以貸收費、不得浮利分費、不得借貸搭售、不得一浮到頂、不得轉嫁成本，公開收費項目、服務質價、效用功能、優惠政策等規定，切實降低企業融資成本。(發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、人民銀行、工商總局、銀監會、證監會、保監會、外匯局等按職責分工負責)
四、加大對「三農」領域的信貸支持力度
優化「三農」金融服務，統籌發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的協同作用，發揮直接融資優勢，推動加快農業現代化步伐。鼓勵涉農金融機構在金融服務空白鄉鎮設立服務網點，創新服務方式，努力實現農村基礎金融服務全覆蓋。支持金融機構開發符合農業農村新型經營主體和農產品批發商特點的金融產品和服務，加大信貸支持力度，力爭全年「三農」貸款增速不低於當年各項貸款平均增速，貸款增量不低於上年同期水平。
支持符合條件的銀行發行「三農」專項金融債。鼓勵銀行業金融機構擴大林權抵押貸款，探索開展大中型農機具、農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點。支持農業銀行在總結試點經驗的基礎上，逐步擴大縣域「三農金融事業部」試點省份范圍。支持經中央批準的農村金融改革試點地區創新農村金融產品和服務。(財政部、國土資源部、農業部、商務部、人民銀行、林業局、法制辦、銀監會等按職責分工負責)
五、進一步發展消費金融促進消費升級
加快完善銀行卡消費服務功能，優化刷卡消費環境，擴大城鄉居民用卡范圍。積極滿足居民家庭首套自住購

金十條
房、大宗耐用消費品、新型消費品以及教育、旅遊等服務消費領域的合理信貸需求。逐步擴大消費金融公司的試點城市范圍，培育和壯大新的消費增長點。加強個人信用管理。
根據城鎮化過程中進城務工人員等群體的消費特點，提高金融服務的匹配度和適應性，促進消費升級。(人民銀行牽頭，發展改革委、工業和信息化部、商務部、銀監會等參加)
六、支持企業「走出去」
鼓勵政策性銀行、商業銀行等金融機構大力支持企業「走出去」。以推進貿易投資便利化為重點，進一步推動人民幣跨境使用，推進外匯管理簡政放權，完善貨物貿易和服務貿易外匯管理制度。逐步開展個人境外直接投資試點，進一步推動資本市場對外開放。改進外債管理方式，完善全口徑外債管理制度。
加強銀行間外匯市場凈額清算等基礎設施建設。創新外匯儲備運用，拓展外匯儲備委託貸款平台和商業銀行轉貸款渠道，綜合運用多種方式為用匯主體提供融資支持。(人民銀行牽頭，外交部、發展改革委、財政部、商務部、海關總署、銀監會、證監會、保監會、外匯局等參加)
七、加快發展多層次資本市場
進一步優化主板、中小企業板、創業板市場的制度安排，完善發行、定價、並購重組等方面的各項制度。適當放寬創業板對創新型、成長型企業的財務准入標准。將中小企業股份轉讓系統試點擴大至全國。規范非上市公眾公司管理。穩步擴大公司(企業)債、中期票據和中小企業私募債券發行，促進債券市場互聯互通。
規范發展各類機構投資者，探索發展並購投資基金，鼓勵私募股權投資基金、風險投資基金產品創新，促進創新型、創業型中小企業融資發展。加快完善期貨市場建設，穩步推進期貨市場品種創新，進一步發揮期貨市場的定價、分散風險、套期保值和推進經濟轉型升級的作用。(證監會牽頭，發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、人民銀行、工商總局、法制辦等參加)
八、進一步發揮保險的保障作用
擴大農業保險覆蓋范圍，推廣菜籃子工程保險、漁業保險、農產品質量保證保險、農房保險等新型險種。建立完善財政支持的農業保險大災風險分散機制。大力發展出口信用保險，鼓勵為企業開展對外貿易和「走出去」提供投資、運營、勞動用工等方面的一攬子保險服務。深入推進科技保險工作。
試點推廣小額信貸保證保險，推動發展國內貿易信用保險。拓寬保險覆蓋面和保險資金運用范圍，進一步發揮保險對經濟結構調整和轉型升級的積極作用。(保監會牽頭，發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、農業部、商務部、人民銀行、林業局、銀監會、外匯局等參加)
九、擴大民間資本進入金融業
鼓勵民間資本投資入股金融機構和參與金融機構重組改造。允許發展成熟、經營穩健的村鎮銀行在最低股比

金十條
要求內，調整主發起行與其他股東持股比例。嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構。探索優化銀行業分類監管機制，對不同類型銀行業金融機構在經營地域和業務范圍上實行差異化准入管理，建立相應的考核和評估體系，為實體經濟發展提供廣覆蓋、差異化、高效率的金融服務。(銀監會牽頭，人民銀行、工商總局、法制辦等參加)
十、嚴密防範金融風險
深入排查各類金融風險隱患，適時開展壓力測試，動態分析可能存在的風險觸點，及時鎖定、防控和化解風險，嚴守不發生系統性區域性金融風險的底線。繼續按照總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解的原則，防範化解地方政府融資平台貸款等風險。認真執行房地產調控政策，落實差別化住房信貸政策，加強名單制管理，嚴格防控房地產融資風險。
按照理財與信貸業務分離、產品與項目逐一對應、單獨建賬管理、信息公開透明的原則，規范商業銀行理財產品，加強行為監管，嚴格風險管控。密切關注並積極化解「兩高一剩」(高耗能、高污染、產能過剩)行業結構調整時暴露的金融風險。
防範跨市場、跨行業經營帶來的交叉金融風險，防止民間融資、非法集資、國際資本流動等風險向金融系統傳染滲透。支持銀行開展不良貸款轉讓，擴大銀行不良貸款自主核銷權，及時主動消化吸收風險。穩妥有序處置風險，加強疏導，防止因處置不當等引發新的風險。
加快信用立法和社會信用體系建設，培育社會誠信文化，為金融支持經濟結構調整和轉型升級營造良好環境。(人民銀行牽頭，發展改革委、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、法制辦、銀監會、證監會、保監會、外匯局等參加)[3]