地方債務問題深度分析

⑴ 地方性政府債務的風險及影響

地方政府債務風險作為財政風險的重要構成，對金融和經濟具有較大威脅，在國民經濟運行中的地位日漸凸顯，並成為中央及地方政府長期關注的核心問題。但到目前為止，國內外對地方政府債務風險並無明確統一的概念，大部分研究都強調地方政府債務增長，甚至將地方政府債務增長直接當成債務風險。可見，地方政府債務風險是一個看似簡單，但較為復雜的問題，現有的相關研究也還存在一定的局限，有待進一步深入探索。
關於地方政府債務風險概念的梳理
1.基於一般風險概念的認識
明確一般意義上的風險(Risk)概念，是理解地方政府債務風險的前提。Willett(1901)將風險定義為，不願發生的事件發生的不確定性之客觀體現。Knight(1922)又指出，風險是一個可測度的不確定性，並且是從事後來看不確定性因素所造成的損失。隨後，理論界對風險的認識開始不斷深入。溫濤(2005)在總結前人研究基礎上將其歸納為，風險是一種不確定性，可以是導致某種損失的不確定性，也可以是帶來某種收益的不確定性，同時還與預期相關。
就地方政府債務而言，只有當其對經濟社會發展帶來危害的時候才可能去關注其風險，因此，地方政府債務風險屬於未來發生損失的不確定性。
2.基於政府債務風險的借鑒
國外關於政府債務風險的研究較多，如Horton Jr.(1972)認為，一旦在經濟繁榮時期發生政府違約事件，經濟蕭條趨勢將隨即而來，這種違約一般表現為政府債務增長超過了居民收入增長。Alberto and Tabellini(1992)認為政府債務風險是債務規模膨脹所導致，可以劃分為兩類，一是政府債務規模增加所導致的貨幣貶值風險，二是政府債務增加還將會導致債務違約，從而將影響政府信用。與此同時，部分學者還將債務風險與財政可持續性相互聯系，即將債務風險當成是財政不可持續性。Buiter(1985)認為財政可持續是指作為經濟實體的財政存續狀態或能力，當政府有能力償還債務時，財政就是可持續，否則將導致破產風險。Blanchard et al.(1990)認為在確定財政收支水平時，如果能夠使所考慮時期內的凈債務佔GDP的比重保持不變，此種條件下確立的財政收支就是可持續，反之就存在風險。Frenkel and Razin(1996)認為政府債務不可持續將會導致財政政策發生「急劇性」變化，從而導致預算發生失衡，以及不能償還債務而損害儲蓄人的利益。
無論是從直接定義，還是從可持續概念來看，關於政府債務風險的研究，重點還是強調政府債務所帶來損失，涵蓋了地方政府債務風險的一般內涵。但相比之下，地方政府債務風險更具個性特徵，比如從風險的危害上看，地方政府債務風險可以演變為中央財政風險，以及金融體系和經濟運行風險，只有當這些風險發生後，地方政府債務風險才可能爆發，因而地方政府債務風險更具傳導性、隱蔽性和危害性。
3.地方政府債務風險的理解
2000年以來，伴隨著我國地方政府債務規模的快速膨脹，國內學者開始關注地方政府債務風險問題。郭琳和樊麗明(2001)認為地方政府債務風險表現為地方政府債務的不確定性或其自身的缺陷以及由此引發的問題，包括總量支付、債務結構、利率匯率等內在風險，以及增加稅負、向上級政府轉嫁、影響宏觀經濟等外在風險。馬海濤和呂強(2004)認為地方政府債務風險是指地方政府無法清償到期債務的償債風險，以及引發的其它風險。呼顯崗(2004)將地方政府債務風險定位於向中央財政的轉嫁，並嚴重威脅到國家的經濟安全和社會穩定。賀忠厚等(2006)認為只要有地方政府債務就有風險，表現為對經濟運行、社會發展、預算執行、信用環境等產生影響。於海峰和崔迪(2010)提出的地方政府債務風險，就是指地方政府債務在各種不確定因素影響下，對社會經濟造成損失的可能性。韓增華(2011)認為地方政府債務風險表現為資不抵債，即當期財政收入不足以維持當期財政支出。黃國橋和徐永勝(2011)將地方政府債務風險歸結為地方政府過度負債行為，從而導致預算軟約束、政治腐敗。繆小林和伏潤民(2012)認為地方政府債務風險表現為債務相對於經濟、政府和居民負擔的超常規增長，並將其分為承債壓力風險和償債能力風險。李茂媛(2012)認為地方政府債務風險是債務規模的急劇擴張，從而影響財政和金融運行，並對地方經濟發展產生負面效應。
從國內相關研究來看，基本都認為地方政府債務風險是債務增長帶來危害和損失的不確定性預期，與本文對風險及地方政府債務風險的理解相吻合。然而，已有研究更多的還是強調債務快速增長的表象，缺乏對地方政府債務如何影響財政、金融和經濟系統運行的深入分析，從而難以形成對地方政府債務風險內涵的深刻認識。
適合國情的地方政府債務風險內涵
地方政府債務風險一旦爆發，導致的不僅僅是某個縣、市或省級財政運行困難，而將會通過向中央財政傳導形成整個公共財政風險，甚至會通過向金融系統蔓延，引發全國性金融危機或經濟危機，這將作為本文理解地方政府債務風險內涵的關鍵。
1.地方政府債務風險會向中央財政傳導，引發全國性系統財政風險
與美國、加拿大、澳大利亞和俄羅斯等聯邦制主義國家不同，我國是典型的單一制大國，在單一制體制下，多級政府及相應的多級財政間具有相互依賴和影響關系，在財政運行責任上中央政府對地方政府具有無限的連帶性。因此，就地方政府債務而言，如果數量積累到一定程度並引發財政風險，同時地方政府又無力化解，承擔地方政府債務的責任自然會向中央政府轉移，則具有局部性的地方政府債務風險可能演化為全國系統性的財政風險。黃國橋和徐永勝(2011)已經證明，如果地方政府財力不足，難以按時還款，上級政府必然會從大局出發，通過加大轉移支付或採取豁免地方政府部分債務等方式，為下級政府的債務風險買單，最終形成地方政府債務風險「倒逼」中央政府，並演化為中央財政風險。
2.地方政府債務風險會通過向金融機構蔓延，引發金融或經濟危機
我國當前正處於市場經濟的轉軌初期，財政與信貸的密切聯系決定了財政風險與金融風險共存。2010年底，全國地方政府債務通過銀行信貸方式融資規模為84679.99億元，佔地方政府債務總額的79.01%，與此同時，同期金融機構人民幣年底貸款余額中，地方政府債務銀行貸款佔17.67%。可見，如果我國地方政府債務風險發生，即未來各年度財政收入不能補缺歷史欠債的話，勢必導致銀行無法按時足額收回貸款，在銀行體系內部加劇呆賬、壞賬的持續惡化，從而導致資金鏈斷裂使銀行運行資本呆滯而被迫破產，金融危機隨即出現。胡援成和張文君(2012)也證實了該觀點，即地方政府債務的迅速擴張會加劇銀行信貸風險，為金融體系不穩定埋下隱患。更進一步看，金融機構各項存款中，企業存款大約佔34.04%，且絕大部分屬於短期存款，另外，在地方政府債務余額中也有9.75%是來源於單位和個人借款。如果地方債務風險發生、銀行資金鏈斷裂，將直接影響企業生產資金的正常循環，根據經濟運行傳導機制，生產下降、企業倒閉和失業增加等經濟危機也將接踵而來。
由此可見，如果地方政府債務常規增長不具有危害，也構不成債務風險，因而地方政府債務風險除了涵蓋債務增長外，還包括債務增長形成的危害或損失預期。據此，我們可以將地方政府債務風險理解為，債務形成危害預期的超常規增長，而這種危害除了體現對自身財政運行影響外，還表現為通過風險傳導機制，對中央財政、金融系統和經濟運行的破壞。 根據上述對地方政府債務風險內涵的理解，判斷地方政府債務風險生成的原因，其實質就是揭示地方政府債務超常規增長的動力。針對該問題，已有研究從經濟發展、財政體制、管理制度和政府行為等方面進行探討，但多數僅僅是闡述了地方政府債務增長的原因，並沒有揭示出地方政府債務超常規增長的動力。
基於經濟發展視角的認識
從經濟發展的角度來看，恢復和發展經濟的各種經濟社會項目建設，是促進地方政府債務增長的主要原因。Ratchford(1947)指出美國1930—1940年間的聯邦債務達到325億美元，除了30億美元用於退伍軍人的津貼外，其餘全部用於和平年代的經濟社會項目支出，主要目標是實現經濟復甦。Hildrethand Miller(2002)通過實證得出，地方政府債務與經濟發展息息相關，一方面，地方政府債務舉借越多，對未來地方經濟發展越具有較大的促進作用，另一方面，地方經濟總量積累越大，為舉借債務奠定了較強的承載能力基礎。Islam and Hasan(2007)以美國戰後時期為例，實證得出公共債務雖然伴隨一定的通貨膨脹，但能帶來資本積累和實際產出增長，這也就成為各地舉借債務發展經濟的重要依據。在國內，郭琳和樊麗明(2001)馬海濤和呂強(2004)等認為我國正由計劃經濟向市場經濟過渡，這種「放權讓利」的改革促使地方政府成為擁有自我發展目標的經濟實體，從而導致財政支出擴張，地方政府債務負擔不斷加重。呼顯崗(2004)指出政府對經濟和社會微觀領域事務干預過多，從而導致很多市場風險直接轉嫁為債務風險。曹信邦等(2005)以經濟發達地區為例，指出政府債務規模與經濟發展水平呈現高度相關，而這些政府借款和貸款主要用於經濟建設。安春明(2009)指出政府為拯救經濟，安排了4萬億投資計劃，這很大程度上迫使地方政府舉借債務。於海峰和崔迪(2010)指出，強烈的利益動機將導致地方政府追求本地區經濟快速增長，而這樣一個以「政府代替市場」的投資行為必然導致政府投資過寬，不得不通過舉借債務來實現。中國人民銀行靖安縣支行課題組(2011)通過實證指出，地方工業發展、城市功能完善等均要求增加地方政府債務，同時也能取得較好效益。
從經濟發展來認識地方政府債務增長，其實質是說明了地方政府債務與地方經濟發展相互伴隨。早在19世紀70年代，瓦格納就提出隨著社會進步及城市化和工業化的發展，對公共投資的需求會增大，而這類需求支出一般都屬於資本性支出，按照時間配比原則，資本性支出除了一部分應在當期得到補償外，大部分應該分攤到各個時期，由此需要舉借債務。可見，經濟發展對債務的需求不能說明是債務風險產生的原因。
基於財政體制視角的認識
從財政體制的角度來看，政府間財政分權及預算制度導致的財力減少、支出擴張，是地方政府舉借債務的直接原因。Green(1993)從稅收國家和債務國家的關系出發，指出向居民征稅與舉借債務具有替代性，在稅收減少的情況下地方政府不得不舉借債務。Temple (1994)指出，在公共基礎設施投資中，是應該採用當前稅收收入還是應該利用市政債券，很大程度上取決於居民收入水平，一般情況看，稅收比重過低是導致地方政府盲目舉債的直接原因。Teresa and Craig(1997)將地方政府債務膨脹歸因於一國政府間不合理的財政關系，包括橫向和縱向的財政非均衡缺口，以及政府間缺乏透明的轉移支付標准等。Krol(1997)認為預算條例將決定政府收入和支出大小，從而也就決定地方政府是否會舉借債務，因此預算軟約束導致的支出膨脹是地方政府債務風險形成的根源。Mikesell(2002)認為政府債務形成的原因主要包括彌補財政赤字，以及在某一財政年度彌補短期資金不足。在國內，郭琳和樊麗明(2001)也指出財政體制缺陷會引發我國地方政府債務風險，包括政府間事權與支出責任劃分不清形成的償債意識缺乏和財政收不抵支。呼顯崗(2004)認為國家實施積極的財政政策導致地方支出壓力過大，以及分稅制改革不徹底導致地方政府事權與財權不匹配，以此導致債務增加和償債能力弱化。張遠(2005)認為我國非正式預算體制的軟約束，會遲滯正式預算制度的完善過程，使地方政府收支進一步弱化，從而衍生出舉債籌資慾望的制度化。安春明(2009)指出伴隨著分稅制改革，地方在經濟分權和趕超戰略的驅動下開始自主地發揮資源配置功能，在預算財力無法滿足的情況下，開始運用債務工具彌補建設資金的缺口。賈康等(2010)指出分稅制改革雖然規范了收入分配，但是並沒有解決財力與事權匹配的問題，任何一項宏觀經濟政策的實施都會增加地方政府支出壓力，從而被迫舉借債務。蔡玉(2011)指出在我國事權和支出責任不明晰背景下，中央出台的各項民生政策，地方政府只能依靠舉借債務落實。
從財政體制來解釋地方政府債務增長，重點闡述了在政府間財政關系框架中，各種財政政策或制度導致地方政府財力與支出責任的不匹配，從而需要通過舉借債務來完成上級政府指定的支出責任。在國內，絕大多數學者都將其歸結為分稅制的不徹底，由於分稅制下的事權和支出責任不明確，無論中央的民生政策還是擴大內需，均會增加地方政府的支出壓力，從而被迫舉債。但這並不是債務超常規增長的充分條件，而關鍵問題是，在這種存在財力缺口的條件下，會為地方政府非理性舉債提供機會和空間，導致地方政府債務的超常規增長，從而導致風險的產生。
基於管理制度視角的認識
從管理制度的視角來看，缺乏嚴格的地方政府債務舉借審批、使用監管和償還管理等制度，從而無法控制債務規模的盲目擴張。Hackbart and Leigland(1990)指出，由於缺乏嚴格的地方政府債務發行和償還方面的管理制度和政策，從而導致1977—1987年間美國州級債務余額從870億美元快速增長到2640億美元。Trautman(1995)指出當前許多州將所有的債務活動集中在一個機構，對此他提出地方政府債務的定量管理辦法應該逐漸被發展起來，並要應用於債務活動的分析，這有利於對債務規模的控制和管理。Dafflon and Beer-Tóth(2009)研究指出，關於地方公共債務不僅需要有舉借方面的制度約束，比如預算平衡制度、舉債管理框架、債務行政控制等，而且還需要有對超規模債務產生影響的處罰機制，比如強制性的行政規范等。Levine(2011)基於積極政策理論和稅收收入准則，提出州政府通過採用較優的管理制度，就會通過管理將債務信號傳導到信用評級、投資主體和納稅人，從而約束州政府及時履行自身的債務責任，從而降低債務的違約成本。在國內，郭琳和樊麗明(2001)從債務管理方面指出，債務管理制度嚴重滯後，缺少相應的償還機制和決策失誤的責任機制；債務管理體制條塊分割、各自為政，難以進行有效的債務風險量化；地方政府缺乏直接融資渠道等均會導致我國地方政府債務風險發生。李光輝(2003)認為地方政府債務風險產生的原因之一是地方政府缺乏舉借債務的總體規劃和科學論證。王曉光和高淑東(2005)提出，地方政府債務大量產生的另一個原因是，我國地方政府債務缺乏有效的債務資金監管系統，以及靈敏有效的反映和控制債務風險的約束機制。裴育和歐陽華生(2007)提出如果缺乏債務風險預警機制，將難以預先知道債務風險狀態，從而不利於地方政府債務風險的控制。安春明(2009)指出影響地方政府舉債行為的因素主要包括債務管理技術、債務決策技術和債務預算技術等。李燕(2009)分別列出我國地方政府融資負債的主要問題，包括融資決策主體多元化，債務監管主體不明確；對資金應用的監管不到位，導致投資大、效率低；資金使用和償還缺乏中長期規劃。於海峰和崔迪(2010)認為政府績效評價和監督體系的不完善，是導致地方政府債務風險的關鍵。
從管理制度視角看地方政府債務的增長，實質上是從具有外生性的管理方面來約束地方政府債務行為，換句話說，如果存在合理的債務規模約束機制，地方政府就不可能盲目舉借債務；如果存在合理的債務使用監管機制，低效的地方政府債務就會減少；如果存在合理的償還管理機制，地方政府債務違約就難以發生。可見，管理制度的建立和完善在抑制地方政府債務盲目增長中發揮了較大的作用，但這並不是地方政府債務風險產生的內生根源。
基於政府行為視角的認識
從政府行為的角度看，在信息不對稱的條件下，地方政府作為「經濟人」將追求自身利益最大化，導致債務規模膨脹。Rodden(2002)指出無論是發達國家還是發展中國家，擁有自由支出許可權的地方政府積累了大量不可持續的赤字，並要求中央政府通過增加轉移支付或提供特別的救助等方式承擔起部分或全部債務。Bienvenido Oplas(2008)認為越來越多的地方政府債務出現，主要表現為政府在財政上的不負責任，而且這種不負責任已經成為一種規則，即地方政府在職期間因為需要支付他們前輩欠下的債務從而導致自身財政壓力，所以，這些政府官員不僅借款支付債務，同時也採用債務來提供新的福利工程，由此導致債務越積越多。Akai and Sato(2009)指出如果地方政府舉債事前激勵一旦與中央政府實施救助或者成本分擔行為相結合，那麼就可能導致地方政府過度舉債行為。在國內，劉尚希和趙全厚(2002)將政府假定為雙重主體，即既是一個普通的經濟體，又是一個特定的公共主體，因此，地方政府債務產生也具有理性和非理性的劃分。馮靜和石才良(2006)在解釋地方政府違約博弈模型理論基礎上，得出地方政府成為獨立預算主體，就會產生轉移債務成本的動機；資本市場不完善或銀行體系不成熟，分散或抗拒風險能力不強，就會增強地方政府對中央政府救援的預期。唐雲鋒(2006)認為在地方政府與上級政府及本地公民的雙重委託代理關系中，作為最終委託人的地方公眾沒有得到選擇代理人和代理合約的權利，正是這種對標准委託代理關系的偏離導致作為代理人的地方政府按照其自身利益最大化，從而不能實現公眾利益最大化，進而導致債務的擴張。姜文彬和尚長風(2006)認為在中央政府為委託人和地方政府為代理人的委託代理關系中，地方政府債務產生的直接原因是代理人付出的行動成本大於從委託人得到的經濟報酬，而根本原因是委託人激勵和監督制度的不完善。安春明(2009)指出，如果地方政府作為「經濟人」追求自身利益最大化，那麼就會將個人或所述組織的利益凌駕於公共利益之上，這種「經濟人」行為將導致地方政府不顧國家利益而相互攀比舉債。類承曜(2011)從治理結構來看，公民是委託人，而政府作為一種組織和制度安排是公民的代理機構，而我國地方政府業績主要通過經濟指標來考核，因此，地方政府不惜舉借債務來追求經濟增長。李茂媛(2012)認為，政府或政府官員自身利益包括公共利益、個人利益和小集團利益，在現行行政體制下，地方政府官員為了政治利益需要會凸顯其政績，從而不惜舉借債務極力擴大支出，另外，地方政府官員還會極力擴大支出以創造設租和尋租的機會，也會大力舉債新辦各種工程。崔治文等(2012)指出，在中央政府和地方政府信息不對稱情況下，地方政府迫於「GDP錦標賽」壓力及政治升遷考慮，可能出現非理性舉債的機會主義行為，另外，中央政府與地方政府行為目標的不一致也會導致地方政府盲目舉債。黃國橋和徐永勝(2011)認為在現行行政管理體制下，地方政府官員將個人的政治前途放在首位，為了應付上級考核和凸顯工作業績，實現自身利益最大化，在任期內會超越現有財力和經濟實力，不惜債務融資發展經濟。
從政府行為方面看地方政府債務增長，國外學者側重強調理性預期對地方政府舉債行為的誘導，即地方政府通過過去的各種表象可以預期到債務責任可以轉移到上級政府或者下任政府，而自身就可以大量舉債，同時還存在違約動機，最終導致預期破滅，但這里還缺乏利益誘導的條件。少數國內學者也將地方政府個人利益當成非理性行為的舉債動力，但如果僅此而已，所舉借債務需要自己去償還的話，地方政府即使存在個人利益也不可能盲目舉債。可見，從政府行為方面分析地方政府債務風險產生的原因，既要考慮非理性的利益動機，又要考慮債務責任轉移預期，還要考慮債務責任預期破滅，這為本文在權責時空分離下思考地方政府債務風險提供依據。

⑵ 地方債務的風險成因

中國地方債務風險的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，版舉債意願與舉債約權束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。
首先，轉軌時期地方政府過於龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是形成地方債務風險最主要、也是最根本的原因。
其次，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。
再次，公共投資體制不健全、民間資本准入門檻高，使得投資風險不斷向地方政府集中，中央政府的轉移支付政策不到位也對地方債務風險的形成負有一定責任。財力匱乏的區縣一直是典型的「吃飯財政」、「討飯財政」，負債累累。

⑶ 如何看待地方政府債務

為應對國際金融危機，實施積極財政政策以來，地方政府的債務顯著增長。由此產生了一種普遍的擔憂和不安，甚至有的認為我國已經面臨地方政府債務危機。到底應當怎樣看待地方政府債務，這是一個值得深思的重大問題。單純就債務論債務沒有意義 應當承認，地方政府債務近年來有快速增長。有的專家學者從貸款的去向來推算地方政府債務規模，在2009年天量貸款的背景下，認為地方債務危機已經變成了現實。之所以有這樣的推論，一個重要的原因是地方政府債務至今仍是一個「黑箱」，沒有一個正式的權威部門發布的數據來讓它變成透明。在猜測和推測的情況下，估計出來的數據大相徑庭，得出危機的結論也就不足為奇了。但不管怎樣，從警醒的意義上看，地方政府面臨債務危機的呼喊不啻為一種社會預警的提示。從方法論來看，要正確判斷地方政府債務風險或危機，需要從三個層次綜合考慮：第一，需要分清楚不同性質的債務，不能眉毛鬍子一把抓。地方政府債務有四種類型：顯性的直接負債、顯性的或有負債、隱性的直接負債和隱性的或有負債。從地方的情況來看，地方政府的顯性或有負債較多，而顯性的直接負債規模相對較小。不可把地方國有企業的債務都視同為政府的直接負債。即使是投融資平台的債務也不能一概簡單地視為政府的直接債務，這就像國有政策性銀行、擔保公司的債務不能直接當作中央政府債務一樣。應當重視地方政府的或有負債，但不等於應直接當作政府的直接負債來管理。混淆不同性質的債務將會人為地擴大政府債務風險。第二，需要和償債的公共資源聯系起來，孤立地就債務論債務是沒有意義的。依據債務增長速度、債務絕對規模這樣的指標是無法判斷風險狀態的：債務風險到底是在擴散還是在收斂？償債的公共資源有三個層次：一是政府收入，包括地方的稅收收入和非稅收入；二是政府的資產，包括經營性資產和非經營性資產；三是地方政府的資源性資產，如土地資源、礦產資源等，這些資源性資產在市場化過程中資本化會帶來大量的政府收益。如果這些資源不足以去償還現有的債務，也就是地方政府凈值為負數，則意味著產生了債務危機的。若是相反，無論債務規模是否達到了歷史新高，都無法得出債務危機的結論。第三，要正確判斷地方債務風險，還要看地方政府債務使用產生的效應，包括經濟效應、社會效應和生態效應等。正面的效應可促進生產力的發展，增強經濟社會發展的後勁，這樣，債務就可與發展形成一種良性循環。有助於形成良性循環的債務，可以說是「良性債務」，這樣的債務即使是短期快速增長，也不足為慮。若是相反，那怕是債務規模不大，增長不快，也會帶來債務危機。所以，對債務帶來的風險大小，應有資產、資源的概念，而且應從動態循環的視角來認識。地方投融資平台是政府力量與市場力量有效結合的一種中國式創新更進一步分析，地方債務風險的大小還與地方政府債務的體制機制密切相關。如果地方政府的融資、投資機制存在重大缺陷，則會放大債務風險，否則就會收斂債務風險。因為地方政府的融資、投資機制決定了政府債務能否有效地加入到地方的經濟循環中去。以系統論的方法來認識，地方政府通過債務融資來投資，將會影響地方經濟社會發展系統的初始條件。如果改變了初始條件，例如地方交通、城市基礎設施得到改善、人力資本得到積累、關鍵性的產業得到扶持，那麼，經濟系統在自組織過程中就會向正反饋狀態轉變，經濟系統擴展，也就是經濟增長。如果相反，地方政府債務沒有產生效果，對經濟系統的初始條件沒有帶來改善，那麼，地方政府債務風險就會急劇擴大。而從近年來地方政府債務融資、投資的機制來看，與往年有了明顯的變化。最突出的特點是地方政府建立了集融資、投資於一體的投融資機構，與傳統的城投公司、信託投資公司相比，實現了功能性的提升。應當說，地方政府的投融資平台不是事先設計出來的，而是被「逼」出來。地方政府有強烈的融資需求，尤其是在實施為期兩年4萬億經濟刺激方案，地方必須給中央項目提供配套資金的情況下，如何為政府性投資項目融資是頭等大事。正是在這樣的背景下，自去年以來，各個地方涌現出很多投融資平台。這些各有特點的投融資平台為地方政府實施積極的刺激政策提供了一個不可或缺的載體。由於沒有中央政府統一的部署和安排，地方政府投融資平台五花八門，而且在很短的時間內大量涌現，給人的感覺無疑是一種「亂象」。但也許正是在這種亂象中，可能無意之中踩出了一條新路，形成地方政府與市場力量有效結合的一種新型方式。創新總是會有風險，地方政府投融資平台的建設更是如此。其實，用創新的眼光，或者說從構建我國地方政府的投融資體制來觀察，當前這些投融資平台是一個很好的切入點。從各地方的實踐來看，政府設立投融資平台的過程，同時伴隨著地方政府改革。這與過去的情況已有很大的不同。從前是各個政府部門自辦「投資公司」、「信託公司」、「市政公司」等等，部門各自為政，大肆借錢，最後出現問題，當還不起債時，由政府財政去兜底。正是過去這方面的許多教訓，現在創立投融資平台時，普遍都強調從體制和機制上來保證「借得來」、「用得好」、「還得起」。為了做到這一點，不少地方已在開始對地方政府各部門的投資、融資、項目管理、監督等職能進行整合、協調和重新分工，重塑地方政府投融資體制。這樣的改革，也只有地方政府存在巨大融資需求壓力的情況下才會出現。否則，是不可想像的。如果模擬中央政府發行國債的辦法來放開地方政府債券發行，把融資得來的資金再以財政撥款的方式給各個職能部門去使用，原有的體制是不可能觸動的。這樣做，可以現實「統借」、「統還」，但能否「用得好」，則需要在原有體制下去找出路。能否找到則不得而知。對於地方政府的投融資活動，是允許其創新，構建新的體制機制，還是要拉回我們熟悉的看似規范的老路上來呢？地方政府融資規模大小不是問題的根本，關鍵在於是否有一個有效的和風險可控的投融資體制地方政府融資規模大小不是問題的根本，關鍵在於是否有一個有效的和風險可控的投融資體制。如果拋開這一點來談地方政府借了多少錢、風險有多大、問題有多嚴重，則毫無意義。而地方政府投融資平台的建設恰恰在體制機制方面已經出現了創新的嫩芽，我們對之是一棍子打死，還是幫助其成長呢？我想其答案是不言而喻的。現在的地方政府投融資平台是一種中國式的PPP模式，是基於地方政府掌控的大量公共資源基礎上形成的政府力量與市場力量有效結合的一種方式。它具有以下功能：一是整合公共資源。通過投融資平台的建設，把政府各部門掌握的經營性資產、非經營性資產、國有企業資產、自然資源可以有效地整合起來。其實，這種整合也是逼出來的，沒有巨大的融資需求，地方政府沒有壓力，進而也就沒有動力去整合屬於各個部門、單位的資產，並注入到平台公司。對提高公共資源使用效率，減少公共資源及其收益的流失，具有十分重要的作用。二是協調政府的建設職能。在城市化快速推進的過程中，地方政府的建設日漸擴大。在原有體制下，政府建設職能處於「分割」狀態，各個部門各自為政。通過創新，可以現實政府建設職能在投融資平台的基礎上進行整合，使投資、融資、項目規劃和管理、項目維護、監管這些職權在統一的政府投融資體制機制下協調運行。三是有利於風險控制。地方政府的投融資需求巨大，如何有效地控制其風險，是當前面臨的緊迫問題。國外有很多控制地方政府投融資風險、債務風險的各式辦法，但很難搬到中國來。某些元素可以借鑒，但整體的風險控制框架，也就是制度建設，需要創新。地方一般有多個投融資平台公司，這些平台公司之上應有一個超脫於各個政府部門的決策機構，行使相當於董事會的職能。一些地方的做法是設立政府投融資決策委員會和監督委員會，其下設立辦公室，由財政部門負責，對整個政府的投資需求、融資方向和方式、風險測控等進行分析、研究，報決策機構使用。這擺脫了單純地由財政部門事後買單的被動局面，提前介入，整體掌控，既有利於政府科學決策，也有利於控制政府投融資風險。這無疑是一舉多得。

⑷ 地方政府隱性債務存在哪些問題

地方政府隱性債務存在的問題：

1、擴大結構性矛盾

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

2、惡化信用環境

債務約束軟化，惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得後續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。

金融風險放大

高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險累積。

城市商業銀行平時的經營普遍受到當地政府的強烈干預，一般地方政府都是城市商業銀行的最大股東，向大股東的關聯貸款龐大是引發其財務風險的重要原因。

債務風險是社會穩定的隱患

一些感到財政收入不足、上級財政「補貼」不足、同時無力變相發債或借錢的地方政府或機構，往往情不自禁地利用手中職權向社會強行攤派或收費。個別地方政府及其部門由於無法按期歸還銀行債務本息或拖欠工程款，使他們疲於應付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

(4)地方債務問題深度分析擴展閱讀：

地方政府隱性債務償還途徑：

1、增加國家預算中用於基本養老保險事業的支出；

2、利用股市變現國有資產，變現收入的大部分用以充實基本養老保險基金；

3、開征存款利息稅；

4、發行養老保險國家債券；

5、發行養老保險彩券；

6、開辟新稅種——個人住房房產稅、遺產稅及其他；

7、擴大共濟基金 可運營部分的投放渠道和投放力度。

⑸ 政府地方債務嚇死人 為何還未爆發債務危機

中國政府不是為了消費而發債，而是一般都用於投資，債務最終都轉化成了資產。如果把這些負債和對應的資產聯系起來看，那麼有相當多的負債是還得起的。但是，我們必須針對地方債進行體制機制和監管框架方面的調整 不少經濟學家認為，地方債是當前中國經濟面臨的大挑戰。而且，國外也非常關注我國會不會發生債務危機。近期，審計署開始對地方債進行全面摸底調查，這有助於了解地方政府性債務的系統性風險和結構性風險，非常符合社會期待。 雖然中國地方債務規模還有待於進一步摸查。但可以預見的是，中國現在沒有爆發債務危機的可能性。 近年來，多國爆發出地方債務危機或者主權債務危機，使得國際上對於債務問題格外敏感。但是，我們要清楚，中國的地方債和國外的政府債務的確有所區別。 區別在於中國政府不是為了消費而發債。很多發生政府債務危機的國家，他們發債多數是為了支付公務員工資、養老金等開支，錢借來就花掉，不產生經濟效益，屬於消費型債務。 目前中國政府發債，一般都用於投資，屬於建設型債務，比如修高鐵、高速公路、水利設施，債務最終都轉化成了資產。如果把中國這些負債和對應的資產聯系起來看，那麼有相當多的負債是還得起的。 建設型的債務和消費型的債務不可同日而語，由此可見，中國現在沒有爆發債務危機的可能性。 但是，地方債問題的確是很大的挑戰。如果任其泛濫發展，也有可能釀成大禍。我們必須針對地方債進行體制機制和監管框架方面的調整。 當前地方債涉及幾個大問題。第一是經濟發展過程中，政府和市場的邊界沒有劃清。地方債發行屢禁不止，就是因為地方政府角色越位，政府做了一些本不屬於政府乾的事。 第二是中央政府和地方政府財權和事權的責任對應關系失衡。地方政府乾的事多，收的錢少，這當中就存在巨大的缺口。地方政府要麼能把事權放掉，要麼在財權分配上獲得更多傾斜，否則很難抑制地方政府通過各種形式發債的沖動。 第三是金融功能和財政功能沒有分清。地方上，財政的事情和金融的事情，常常混雜在一起。其實，必須要區別開來，該財政的事，用財政的錢，該金融的事，用金融的錢。

⑹ 地方政府為什麼會爆發債務危機

A 償債壓力重，地方政府會爆發債務危機嗎？

今年是地方政府償債壓力最重的一年，再次引發社會各界對地方債務風險的擔憂。

一、規模有多大？

地方政府債務余額17.89萬億元，其中直接負有還本付息責任的債務10.89萬億元！

錢不夠花！長期以來，中央與地方之間的事權劃分不清，地方政府支出責任往往超出其可用財力，只能通過舉債來解決。個別地方為了政績更突出，主動舉債來擴大投資、加快發展。

多年來，不少地方政府成立投資公司、路橋公司、城建公司等法人實體，通過這些融資平台向社會發行項目債、公司債，變相發行地方公債和市政債，並向銀行舉借大量貸款等。

根據審計署第三次對地方政府債務的審計結果，2013年6月底地方債務余額比2010年底增長67.3%，在17.89萬億元地方債務余額中，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。

二、風險有多高？

在大多數市場經濟國家，地方政府舉債是極為普遍的現象。比如在美國、日本、法國、德國、英國等，我國地方債務風險總體可控，不會出現中國式債務危機。

首先，地方債務規模位於警戒線以下。衡量債務風險是件復雜的事，目前國際上比較認可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯盟條約》時劃出的警戒線，即債務規模不超過GDP的60%。2012年地方政府總負債率為39.43%，低於60%的警戒線。

其次，我國政府的「家底」較厚。雖然當前我國經濟增速有所放緩，但從全世界范圍看，一季度7.4%的增速仍是比較高的速度，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。

此外，與一些國家的政府債務主要用於消費性支出、缺乏自償性的特點不同，我國的地方政府債務主要用於經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，多數為交通運輸、市政工程等基礎設施，能形成大量可產生現金流的優質資產，為償債提供了一定保障。但在政府財政收入增速放緩、支出仍在剛性增長的背景下，對部分地區的債務風險不能掉以輕心。

三、難題如何解？

根本出路在於建立事權和支出責任相適應的制度。當前，地方債務最大的風險在於其不透明性。

今年政府工作報告提出要「陽光化」地方債務，還應建立地方債務的預警防控機制，包括建立一定規模的地方政府性債務償債基金，當出現局部性、區域性風險時，能及時應對，防止風險擴散。

從長期看，解決地方政府債務問題的根本出路在於深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度。這就需要進一步理順中央和地方收入劃分，按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。在實施了「營改增」等結構性減稅的基礎上，應逐步推進完善資源稅、財產稅等地方稅種，積極推進省以下分稅制財政體制在深化改革中貫徹落實，加上完善的轉移支付機制，可以緩解現實中基層財政困難、「土地財政」和隱性負債等方面的矛盾。

⑺ 為什麼有些地方政府債務不斷攀升 應該怎樣防範政府債務危機

總體上看，抄中國政府襲有較為充足的償債能力。當下，得益於經濟持續的中高速增長，中國財政收入增速較快，財政收入規模可觀。中國擁有大量國企經營收入和較強的國有資產變現能力，中國政府也積累了豐富的處理債務問題的經驗。而且，近年來，中國積極採取措施規范地方政府債務管理，取得了階段性成效。通過對地方政府債務實行限額管理，建立了控制地方政府債務規模的長效機制；通過發行地方政府債券置換存量債務，有效緩解了部分地方政府的償債壓力；將地方政府債務納入預算管理，主動接受各級人大監督，建立了債務風險評估預警和應急處置機制。

⑻ 如何能了解到地方政府的債務風險

地方政府債務也稱地方債，它指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行內的債券，是地方政容府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。一直以來，地方政府隱性債務的界限和產生來源較為模糊，以及地方政府的隱性債務規模始終未得到明確結果。記得蒙格斯有個報告《地方政府債務風險研究報告》，關於地方債這個問題裡面講的很清楚。