政府隱性債務對金融機構信用風險

1. 何謂隱性債務-0722

《來自金融監管研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/FIzSCry7J1BStKuS_8i_KQ》

隱性債務本質上是2014年財政部對此前地方政府債務進行一次性登記（本質上是兜底）之後，再一次的盤加底行為。2014年隨著43號文和新預演算法的實施，財政部對2014年12月底之前的所有債務進行了一次集中登記， 隨後對登記范圍內的債務通過公開發債等方式予以置換化解 。

但是從2015年開始到2018年地方政府融資又經歷了一輪全新的擴張，變種的方式包括工程類項目政府購買服務，違規PPP，明股實債類融資。2015年至2018年在實施債務置換、違規設立政府產業基金、違規政府購買服務、棚改、違規PPP、融資租賃、EPC＋F等項目的過程中，因法規漏洞及違規操作導致大量的隱性債務繼續產生，地方政府債務風險越來越突出，形勢越來越嚴峻。

 2017年7月14日 全國金融工作會議指示「各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任」。 這個日子成為地方政府隱性債務的魔咒 ，比任何法規文件都讓地方政府心驚膽戰；後續置換也是以這個日期成為置換隱性債務分界線。。

（1）決策主體是地方政府；（2）資金用途是公益性項目建設；（3）償債資金來源於政府財政資金。同時滿足以上三點的就可以認定為地方政府隱性債務

出自《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（27號文），是指地方政府在法定債務預算之外， 直接或間接以財政資金償還， 以及違法提供 擔保 等方式舉借的債務。

（1）安排財政資金償還。安排年度預算資金，超收收入，盤活財政存量資金等償還；（2）出讓部分政府股權以及經營性國有資產權益償還；（3）企事業單位利用項目結轉資金、經營性收入償還；（4）部分具有穩定現金流的隱性債務合規轉化為企業經營性債務；（5）企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還；（6）破產重組和清算。

（1） 只還本金不還利息，且置換的資金只能用於歸還本項目；（2）置換後的債務成本不得高於原隱性債務成本；（3）置換後的債務不再是隱性債務，由債務主體經營收入或項目經營收入歸還，政府不再承擔償還義務；（3）置換前必須解除政府違規擔保；（3）置換債務的到期日不得超過隱性債務上報的化解期限，且總的化解期限在5至10年內；（6）盡量是2017年7月14日前的存量債務（終身問責、倒查責任的魔咒）

銀保監會進一步發了 45號文規范 金融機構市場化方式化解隱性債務的原則。

原則：（1）必須是各省級黨委和政府匯總報中央國務院備案的地方政府隱性債務存量范圍內，由融資平台公司舉借並實際提款而相應形成的，記錄在財政部地方政府隱性債務清單中的債務。（2）利用「企業周轉便利類金融工具」工具化債的前提條件。（3）企業周轉便利類金融工具類型包括：銀行信貸類產品；公司信用類債券；基金保險類產品，有條件的地方，允許產業基金、私募投資基金等社會資本

同時也強調不合規的隱性債務置換方式：

不得承接明股實債類債務，其實這也是債權債務關系明確應有之義；當然什麼是明股實債定義仍然不清晰。

不得通過發放流貸性質的融資置換存量到期隱性債務。

對未列入財政部隱性債務清單的到期債務，銀行保險機構不得使用企業周轉便利類金融工具。因為如果不屬於隱性債務，一旦置換實質上很可能新增隱性債務。

對已經形成擔保圈的債務，不得使用企業周轉便利類金融工具。

尤其注意上述關於禁止流貸置換存量到期隱性債務的規定。理由很簡單流動資金貸款天然是不對應項目，隱性債務置換的基本原則是要對應項目；用流動資金貸款置換隱性債務很容易被挪用，並不是真的償還舊的債務；從而容易變相新增政府隱性債務；

但是注意45號文並沒有說平台不能發放流動資金貸款， 只是說不能置換，如果我不是置換呢，就是給平台發放流動資金貸款是否可以？

銀保監會和國務院2010年文件就規定平台新增貸款只能對應項目，但是那個「平台」是指銀保監會名單裡面的平台， 而現實中新增隱性債務都是依靠名單外的平台產生的 。

所以過去幾年的確不少銀行給有隱性債務的平台（但是不在舊的銀保監會名單裡面）發放流動資金貸款，只要這個資金不被挪用去置換隱性債務或者對應政府項目，那麼似乎合規問題不大。這個問題也是後來監管重點暴捶的點。

必須明確隱性債務穿透識別原則。

根據財政部《地方政府債務統計監測工作方案》、《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等文件的規定，地方政府隱性債務有以下甄別口徑和標准：

1、從融資主體特點甄別， 符合以下市場化融資特徵的就不應認定為隱性債務 ，不需同時滿足全部5點，至少滿足2點，特別是滿足第3點的即可認定為市場化融資：

（1）項目運營單位出資人是否社會化、市場化，除國資外，是否還有其他社會投資者。

（2）項目運營單位是否成立了市場化的公司治理結構，政府對公司運營決策的影響程度是否較高，政府官員不能在項目運營單位內兼職。

（3）項目運營單位收入結構是否具備多樣化，市場化的特徵，若 完全自主定價的收入佔比 過半數，一般可判定為市場化運營。

（4）項目經營單位能夠依靠自身經營收入償還對外融資本息，扣除政府補貼後的收入足夠對付對外債務。

（5）項目運營單位是否成立了市場化的投資回報機制，公司決策層是否能獨立決策利潤分配方案，不需上交財政。

2、從項目特徵甄別，以下為主要基建項目類型的甄別標准：

（1）交通運輸項目。

經營性高速公路、機場：自主定價，收入覆蓋本息，投資方有社會資本，不屬於隱性債務。

政府收費還貸高速公路、軌交、公交：不能自主定價、收入先入財政，依賴政府補貼。 補貼部分為隱性債務 （以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不是隱性債務），不交財政的收入部分為關注類債務，如廣告收入。

（2）市政建設項目。

公共綠地、市政管廊、公共廣場：無收入來源，所有權歸政府的公益性項目， 屬於隱性債務 。

供水、供電、供熱、供氣：有收入但政府定價，需要財政補貼的准公益性項目， 補貼部分為隱性債務 （以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不是隱性債務），不交財政的收入部分為關注類債務。

（3）土地儲備項目。

土儲融資於2016年叫停， 2016年後的土儲融資都屬於隱性債務。

法規禁止土儲中心融資，土儲中心融資也屬於隱性債務。土儲中心與地方融資平台未徹底隔離的，融資也屬於隱性債務。

以政府購買服務進行的 土儲項目 ，根據財政部文件規定， 土地整理部分應為工程采購，其餘部分採用政府購買服務是合規的，不應認定為隱性債務 ，但在實踐中往往出現墊資、拖欠工程款、政府回購等情況，涉嫌隱性債務，此外拆遷款是否屬於政府購買服務范疇尚存在爭議，因拆遷款數額大，土儲項目的回款時間長，實踐中很少有金融機構願意介入。 目前可以確認，城投公司代建或代拆遷獲取合理報酬，不參與土地分成，不涉及墊資、帶資承包等融資事宜，按合理進度付款，沒有土地證抵押的，可認定不屬於隱性債務。

（4）棚改、保障房、廉租房建設。

棚改、廉租房、保障房建設收入不能覆蓋支出，政府提供補貼或回購的， 應認定為隱性債務 。

有配套商業項目，且資金可自平衡的，不屬於隱性債務。

保障房、經適房 出售給拆遷戶，以市場價格為準定價， 購買人為拆遷戶個人不是政府，雖然拆遷款來源於政府也不應認定為隱性債務。

（5）流動資金貸款或流貸性質的融資不會納入隱性債務

這些貸款的性質仍然是偏向於企業運營層面，根據流動資金貸款管理辦法，銀行需要測算經營性現金流缺口。資金用途不能挪用與項目，所以反而很難認定是替政府項目融資，不會被納入隱性債務。

1、BT和墊資。此處BT和墊資都是指城投公司承建政府公益性基礎設施項目的建設模式，二者不同之處在於BT項目業主是城投公司或施工單位，墊資項目業主是政府，城投公司是施工方。 BT是指建設-移交這種建設模式，其本身並不會增加政府隱性債務 ，但在實踐中BT往往附加了融資行為， 由城投公司負責項目投融資和建設然後由政府回購，這樣就會產生政府隱性債務 ，不能僅從BT模式本身去判斷是否為隱性債務， 而是要穿透看資金來源是否存在融資內容 ， 實際上帶融資的BT項目已經在2015年被財政部叫停。【財金【2015】57號文，政府和社會資本合作期限原則上不低於10年。對採用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理】

墊資是指城投公司或施工單位帶資承包，相當於變相融資，法律規定政府作為業主的公益性項目嚴禁帶資承包，不得拖欠工程款，此類項目都必須先有預算，在預算內進行支付，墊資則往往是在無預算或超預算的情況下， 這樣就會產生政府隱性債務 。但是不能僅看到施工單位墊資就認定為隱性債務，需要穿透看墊資施工中的欠款方是否為政府。如果是城投公司欠施工單位工程款，而非政府欠款，不是財政資金償還也無政府全額擔保或補助，則不會產生隱性債務。

土地整理項目中採用政府回購模式的也與上述情況類似，土地整理後政府回購結算，也會產生隱性債務。

2、對沒有收入來源的純公益性項目，例如市政道路，綠地廣場、公園、 市政管網等基礎設施建設項目 ，雖然舉債主體（項目業主）為國有獨資或控股公司， 自收自支事業單位 ，表面看來與政府並沒有直接關系，但項目應判定為非市場化運營的公益性項目，其償債資金來源幾乎全部是政府財政資金，穿透到償債資金來源，則可判斷由此形成的債務應界定為政府隱性債務。

3、對有一定收入來源但收入不能覆蓋支出的 准公益性項目 ，例如地鐵項目，一般由地方政府成立的國有獨資公司負責籌資，建設及運營管理，建設資金除國有資本金投入，大量依賴於銀行貸款、融資租賃、信託貸款等債務，其資金結構比較復雜，需要深入剖析分析。因此類項目收費價格大多屬於政府定價，本身運營收益難以實現收支平衡，除運營收入外， 債務償還來源主要依賴財政專項補貼資金及相關商業開發收入 ，比如地鐵項目中物業開發，燈箱廣告收入等，因此此類項目應判定為非市場化運作的公益性項目，應當將其債務按照項目不同性質的收入予以區分， 穿透識別哪些屬於商業化債務，哪些為隱性債務 ，從償債資金來源來看，對於財政補貼資金償還部分對應的債務應界定為政府隱性債務。

4、按照使用者人數進行政府補貼的影子付費項目，例如市政公園安裝攝像頭計算入園人數，然後政府根據人數補貼票價；當地市政道路的隧道按照攝像頭計算過路車輛數量，政府按車輛數補貼過路費，雖然這類項目表面上是政府支付是以補貼使用者方式，而非政府償還債務方式，但這類項目本質上看仍然是純公益項目， 項目收入來源是政府補貼， 並沒有經營收入，因此不能套用使用者付費PPP模式，穿透到資金來源，此類項目形成的債務應界定為政府隱性債務。

5、復雜的土地儲備項目，通常土地儲備項目資金只能來源於直接融資類產品，不能貸款融資， 一般是依賴土地儲備專項債 ，這樣就不牽涉到隱性債務問題， 然而實際情況是2020年新增專項債不得用於土地儲備，將使土地儲備項目只能依靠自平衡解決資金問題。

例如土地儲備項目中政府委託國有企業或開發商承擔廉租房和公租房建設（屬於土地一級開發），同時劃出一部分土地允許開發商配建一些商業設施（土地二級開發），由開發商對外銷售或出租，所獲得收益不上交財政，而是用於彌補廉租房和公租房開發成本，政府不再支付開發商廉租房和公租房建設成本， 這種模式下項目資金的投入和收益可自平衡，因此不應認定為隱性債務。

然而一般 土儲項目中的土地整理部分是不能夠申請項目貸款的，因為土地整理不是項目 ，根據 《政府投資條例》規定政府投資項目是指預算內投資形成固定資產的投資項目 ，土地整理不形成固定資產， 因此不算政府投資項目 ，金融機構不能以項目貸款或項目融資， 只能申請流動資金貸款， 貸款無指定用途是以公司綜合收入償還，而通常來說公司承接土地整理項目的收入主要還是政府支付，穿透到最終還款來源仍為財政資金分成比例，屬於「以財政資金償還」，因此應認定為隱性債務。

通過以上幾類項目的分析可以看到，如何對表面上無法明確按照定義、特徵、甄別口徑和標准認定的非典型隱性債務進行穿透識別， 最關鍵兩點就在於： 一甄別項目屬性是否為公益性項目以及公益性部分的佔比，二項目資金來源或償還債務資金來源於政府支出，把握住這兩點基本就可以抓住隱性債務的本質，做出准確的判斷。

2. 中國的金融機構主要有哪些,面臨哪些風險

我國㷣內容機構主要有保險證券銀行，「從國內看，經濟運行周期性、結構性問題仍然存在，金融風險正在呈現一些新的特點和演進趨勢。一是重點領域風險仍然較高。地方政府隱性債務存量規模大，公司信用類債券違約壓力較大，房地產市場風險可能在某些區域顯現，並可能傳導至金融機構。二是重點機構和各類非法金融活動的增量風險得到有效控制，但存量風險仍然比較突出。三是金融市場異常波動風險不容忽視。金融市場對外部沖擊高度敏感，金融市場之間的風險交叉傳染可能性加大。」

3. 政府的隱性負債有哪些

法律分析：政府隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保外債、地方金融機構壞賬、社保資金缺口等。

法律依據：《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》 第三條 對地方政府債務實行規模控制和預算管理

(一)對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批准。

(二)嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。

(三)把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

4. 政府隱性債務是什麼意思麻煩通俗一點

政府隱形債務可能是指的國庫券吧。現在中國政府是很富強的。沒有隱形債務。

5. 地方政府隱性債務存在哪些問題

地方政府隱性債務存在的問題：

1、擴大結構性矛盾

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

2、惡化信用環境

債務約束軟化，惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得後續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。

金融風險放大

高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險累積。

城市商業銀行平時的經營普遍受到當地政府的強烈干預，一般地方政府都是城市商業銀行的最大股東，向大股東的關聯貸款龐大是引發其財務風險的重要原因。

債務風險是社會穩定的隱患

一些感到財政收入不足、上級財政「補貼」不足、同時無力變相發債或借錢的地方政府或機構，往往情不自禁地利用手中職權向社會強行攤派或收費。個別地方政府及其部門由於無法按期歸還銀行債務本息或拖欠工程款，使他們疲於應付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

(5)政府隱性債務對金融機構信用風險擴展閱讀：

地方政府隱性債務償還途徑：

1、增加國家預算中用於基本養老保險事業的支出；

2、利用股市變現國有資產，變現收入的大部分用以充實基本養老保險基金；

3、開征存款利息稅；

4、發行養老保險國家債券；

5、發行養老保險彩券；

6、開辟新稅種——個人住房房產稅、遺產稅及其他；

7、擴大共濟基金 可運營部分的投放渠道和投放力度。

6. 政府隱形債務分類

法律分析：隱性債務構成包括：平台等發行企業債、中期票據、短融券、其他債務工具。信託等非銀金融機構融資、企業和個人借款、供應商應付款等。

目前國家對於政府隱性債務的定義大致如下：

政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括：國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務；政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務、承擔政府未來支付義務的棚改政府購買方服務等。

還有一部分比較模糊地帶，留給地方政府資金申報和認定，如：政府合規運作的PPP項目、形成的未來年度政府支出責任（顯然關於這點實踐中爭議仍然很大，目前財政部的確在限制純政府付費項目，尤其是可用性付費拉長版BT項目入庫），2016年以前舉借的用於保障性安居工程的債務。

法律依據：《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》

第二條 清理甄別工作的目的，是清理存量債務，甄別政府債務，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。

第三條 本辦法所指存量債務是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務。

第四條 清理甄別工作由地方政府統一領導、財政部門具體牽頭、部門單位各負其責。

第五條 地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平台公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務並獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用於重點民生項目建設的目的。

7. 呼倫貝爾金融機構化解隱性債務存在的問題和困難

主要面臨的困難和問題是疫情問題和金融資產盲目擴張。
呼倫貝爾金融機構化解隱性債務存在的問題和困難主要有十個個方面：1.金融資產盲目擴張。2.影子銀行風險持續收斂。3.資產質量不實問題。4.違法與腐敗行為。5.互聯網金融風險大幅上升。6.大中型企業債務風險問題。7.房地產金融化泡沫化勢頭逐漸增加。8.地方政府隱性債務風險提升。9.金融機構和從業人員違法違規問題。10.服務實體經濟質效下降。僅供參考。

8. 地方隱性債務是指什麼

政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。還有一部分比較模糊地帶，留給地方政府資金申報和認定，如：政府合規運作的PPP項目、形成的未來年度政府支出責任（顯然關於這點實踐中爭議仍然很大，財政部的確在限制純政府付費項目，尤其是可用性付費拉長版BT項目入庫），2016年以前舉借的用於保障性安居工程的債務。 總體來看，區別於納入預算管理的政府債務限額內債務的，在其以外的所有政府違規舉債或擔保行為，就屬於增加政府隱性債務的行為。
拓展資料：
一、2018年11月，央行發布《中國金融穩定報告（2018）》，對2017年以來我國金融體系的穩健性狀況進行了全面評估，並首次揭示地方政府隱性債務的典型現狀。
1）政府投資成拉動經濟主力 縣市對上級補助的依賴度過高，普遍存在強烈的融資沖動。銀行機構涉政信項目新增貸款上升。
2）隱性債務佔比高 隱性債務余額較顯性債務更高。屬違規舉債清理范圍銀行涉政信項目隱性債務占銀行對政府債權較大比例。
3）隱性債務類型多 隱性債務構成包括：平台等發行企業債、中期票據、短融券、其他債務工具。信託等非銀金融機構融資、企業和個人借款、供應商應付款等。
4）隱性債務投向長期項目為主 基礎設施建設、棚改異地扶貧搬遷園區建設、平台日常經營。
5）市縣級政府隱性債務風險大 區縣級和市州級隱性債務比例較省本級隱性債務比例更高。
二、隱性債務的主要呈現形式
根據地方政府隱性債務的定義可知，通常地方政府隱性債務主要有：
1．利用企事業單位等違規舉債 。國發[2014]43號中就已經明確，要劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府及其所屬部門也不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
三、根據《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》，針對隱性債務的清查，中央重點關注以下兩類機構： 機關事業單位。包括各級黨委、政府所屬部門，事業單位，社會團體，國企，包括一級（集團）企業及其下級企業（包括具備獨立法人資格的子公司、控股公司等）。包括但不限於： ①銀監會認定的融資平台名錄。 ②財政部2014年清理甄別存量政府債務時認定的融資平台名錄。 ③2016年以來統計地方政府承諾償還或提供擔保的融資平台債務、通過簽訂合同承擔的財政支出事項時，地方自行上報的融資平台名錄。 ④其他未納入名錄管理，但符合監測范圍定義的國企。

9. 政府會給地方債兜底嗎政信投資的風險如何把控

地方政府受中央政府的任命、管轄、監督和政績考核，稅收和發債權利集中於中央，省級以下政府沒有稅收立法權，地方政府發債必須獲得中央審批。所以即便中央不兜底，地方政府債務違約也是極小概率，或者說不會發生的事情。地方債強調「屬地管轄」原則，省級政府成了地方政府債務的最後兜底主體。
因此，地方債可以說是安全性很高的金融產品，作為投資人來說，最重要的是選擇一家專業的、嚴謹的金融機構，例如政信投資集團這種專注於政信金融領域的公司，這樣可以大大減少「踩雷」的風險。